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一、概述
對外承包工程是中國企業(yè)“走出去”的主要形式之一。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委，外交部、商務(wù)部發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》指出：基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。抓住交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節(jié)點和重點工程，優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護設(shè)施和交通管理設(shè)施設(shè)備，提升道路通達水平。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，國際合作不斷深化，以基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目建設(shè)和產(chǎn)能合作為契機，為中國企業(yè)積極拓展國際工程提供了發(fā)展機會和歷史機遇，成為中國企業(yè)“走出去”的內(nèi)生動力。
據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2020年1-9月，我國對外投資總體穩(wěn)定，特別是對“一帶一路”沿線國家投資增長明顯，非經(jīng)融類直接投資130.2億美元，同比增長29.7%；在對外承包工程方面，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家新簽訂對外承包工程項目合同3478份，新簽合同額837.1億美元，完成營業(yè)額531.3億美元。
隨著中國政府從金融、信用保險、對外投資、司法保障等多領(lǐng)域為中國企業(yè)“走出去”提供政策等支持的力度不斷加大，中國企業(yè)在國際重大基礎(chǔ)設(shè)施項目方面多有收獲。雖然我國企業(yè)海外承包項目的規(guī)模越來越大，交易結(jié)構(gòu)也日益復(fù)雜，但囿于企業(yè)自身風(fēng)險管理意識、管理能力和經(jīng)驗相對不足，加上工程項目所在國營商環(huán)境變化，使得中國企業(yè)在承包境外工程項目中的風(fēng)險事件時有發(fā)生。2019年10月11日，中國出口信用保險公司在其發(fā)布的2019《國家風(fēng)險分析報告》中特別指出，自2018年以來，單邊主義對全球治理體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，地緣政治風(fēng)險顯著增加，全球經(jīng)濟下行壓力不斷積累，社會安全風(fēng)險持續(xù)加劇，全球國家風(fēng)險水平總體有所上升。因此，對承包“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程中企業(yè)可能遭遇的各種風(fēng)險，需要引起國家與對外承包企業(yè)的高度重視。
二、“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程承包風(fēng)險來源與類型
“一帶一路”沿線區(qū)域歷史、文化、人文背景較為復(fù)雜，政治環(huán)境、經(jīng)濟條件、法治水平更是良莠不齊，使得在這些國家和地區(qū)開展國際工程建設(shè)項目存在諸多不確定性因素。其中也不排除“一帶一路”沿線一些國家和地區(qū)在執(zhí)法過程中因歧視外國企業(yè)，對我國海外施工企業(yè)進行或明或暗的特別限制。世界銀行公布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，在全球190個國家中和地區(qū)的生產(chǎn)和營商環(huán)境中，中亞、南亞和西亞的主要國家均排在100位之后。東道國政治制度、法律體系與我國不盡相同。中國企業(yè)在面對東道國市場準入、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工保護等方面規(guī)定時，因不熟悉規(guī)則也是產(chǎn)生諸多風(fēng)險的原因之一。還有，就是國際工程承包項目自身的特殊性。一般而言，國際工程承包項目周期較國內(nèi)的建設(shè)項目更為漫長和復(fù)雜，可預(yù)見與不可預(yù)見的不確定性不僅貫穿了國際工程承包的全過程，并伴隨著承包項目時限的變長而逐漸加大。當然，中國對外承包企業(yè)普遍存在“重獲取項目，輕風(fēng)險管理”的傳統(tǒng)觀念，也是導(dǎo)致工程項目風(fēng)險事件頻發(fā)的原因之一。
“一帶一路”沿線區(qū)域工程承包中的主要風(fēng)險既包括政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、文化風(fēng)險等客觀性合同風(fēng)險，同時也包括貫穿項目投標、合同談判簽約、項目實施完成各個階段的主觀性合同風(fēng)險。國際工程承包風(fēng)險主要見下圖：
三、風(fēng)險管理與防范
“入國問禁，入鄉(xiāng)隨俗”?！耙粠б宦贰毖鼐€區(qū)域的歷史、文化、人文背景比較復(fù)雜，諸多國家和地區(qū)的政治制度、社會風(fēng)險、投資環(huán)境和法律體系與我國迥然不同。因此，參與“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程的企業(yè)，除了熟悉與國際工程相關(guān)眾多復(fù)雜而專業(yè)的國際法律問題、各國國內(nèi)法律問題外，還必須了解東道國的政治、經(jīng)濟、歷史和人文背景。
過往海外工程項目失敗的案例證實，承包海外工程可謂風(fēng)險重重。一招不慎，風(fēng)險即變?yōu)楝F(xiàn)實損害，承包企業(yè)往往需要耗費巨大的精力和財力來解決。因此，在現(xiàn)實損害發(fā)生之前，甚至投資之前，對承包“一帶一路”沿線區(qū)域工程中，可能遭遇的各種風(fēng)險預(yù)先評估、研判并建立有針對性的風(fēng)險管控體系的工作變顯得尤其重要。
總體而言，根據(jù)“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程承包風(fēng)險來源及類型，建議承包企業(yè)主要從以下幾個方面加以防范：
（一）投資前，對工程項目所在國或地區(qū)的政治局勢進行細致調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，充分預(yù)估、評價東道國的政治風(fēng)險，采取投保政治保險等回避和轉(zhuǎn)移措施，最大限度實現(xiàn)企業(yè)投資收益。
政治風(fēng)險是國際項目投資中最為特別的一項風(fēng)險，也是影響國際工程項目的首要軟因素。項目建設(shè)賴以進行的法律、法規(guī)、政策，都從根本上受所在國宏觀環(huán)境穩(wěn)定性的影響。
近年來，中國企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)雖然成績斐然，但海外投資中的政治風(fēng)險依然突出。2019年6月5日，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所發(fā)布的《中國海外投資國家風(fēng)險評級報告.2019》列明“一帶一路”沿線35個主要國家的投資風(fēng)險評估結(jié)果。該風(fēng)險評估報告通過對經(jīng)濟能力、償債能力、政治風(fēng)險、社會彈性和對華關(guān)系五大指標四十一項細分指標分析后，認為“一帶一路”沿線區(qū)域的投資風(fēng)險較高，其中政治風(fēng)險是最為突出的潛在風(fēng)險。
政治風(fēng)險具有強烈的國家與地域特點。從地域視角看，在“一帶一路”沿線區(qū)域，東盟與中東歐經(jīng)濟發(fā)展水平最高，較少出現(xiàn)政治風(fēng)險，政府償債能力高于其他沿線地區(qū)，整體投資風(fēng)險較低；獨聯(lián)體與中亞地區(qū)相對東盟與中東歐在經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會彈性、償債能力等方面較為薄弱，屬于政治風(fēng)險較高區(qū)域；西亞地區(qū)差異性較為顯著，其中以色列與阿聯(lián)酋具有較強的經(jīng)濟實力、科研能力及軍事力量，國內(nèi)財政與金融系統(tǒng)較為安全、政治投資環(huán)境相對穩(wěn)定，但伊拉克、伊朗等政局持續(xù)動蕩，常發(fā)生軍事沖突，社會秩序不安定，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，投資風(fēng)險系數(shù)較高。
近年來，隨著中國“一帶一路”倡議的深入推進，中國企業(yè)在海外建設(shè)工程領(lǐng)域的作用日益凸顯。但在眾多成功項目的背后，也不乏失敗的案例。尤其是被業(yè)界稱為“國家黑洞”的政治風(fēng)險頻發(fā)，如發(fā)生戰(zhàn)爭內(nèi)亂風(fēng)險的利比亞和緬甸北方；發(fā)生政府違約風(fēng)險的斯里蘭卡政府暫停中交集團投資的科倫坡港口城項目。如2014年，中國與越南在南海問題上出現(xiàn)了摩擦，引發(fā)越南國內(nèi)的排華運動，中企遭遇到打砸搶。2015年7月24日，菲律賓發(fā)生反華游行。這些政治風(fēng)險一旦發(fā)生，講給項目造成致命影響。可見，政治風(fēng)險是國際工程承包的最大障礙之一，是對外承包企業(yè)在運作“一帶一路”建設(shè)項目前需要特別進行評估、研判的首要課題。
（二）全面分析、評估東道國的法律風(fēng)險，構(gòu)建多維風(fēng)險管控體系。提前把握主要風(fēng)險點，方便工程項目發(fā)生風(fēng)險時能及時采取恰當?shù)膽?yīng)對措施，最大程度減少損失。
承攬“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程的法律風(fēng)險主要指因違反東道國法律法規(guī)而受到的法律懲罰或法律制裁的風(fēng)險。一般情況下，海外承包工程項目的法律風(fēng)險主要集中在市場準入、項目執(zhí)行和退出三個階段。法律風(fēng)險中需要重點關(guān)注的事項主要包括工作簽證、清關(guān)、市場準入、稅收、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工保護、職業(yè)健康、安全與環(huán)境保護、爭議解決制度、投資爭議的解決、東道國對判決、裁定的執(zhí)行情況，尤其注意東道國與中國之間是否簽有雙邊投資保護協(xié)定。
在“一帶一路”倡議和推進過程中，我國企業(yè)的海外投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和礦產(chǎn)能源等高風(fēng)險、易污染行業(yè)，容易引發(fā)當?shù)孛癖娕c政府的關(guān)注。對此，東道國政府一般會以“肯定清單”或“負面清單”的方式現(xiàn)代外資準入范圍。例如，緬甸《外國投資法》中“肯定清單”詳細列明了外資市場準入領(lǐng)域，而印度、沙特阿拉伯借助“負面清單”規(guī)定除特殊領(lǐng)域外外資企業(yè)均可進入。
大型基礎(chǔ)設(shè)施項目容易對環(huán)境、生物多樣性產(chǎn)生負面影響。在項目投資、實施過程中，我國有些企業(yè)因缺乏環(huán)保意識、不了解國際社會關(guān)于環(huán)境保護已有的國際公約、國際條約和其他規(guī)范性法律文件，對東道國環(huán)境保護和資源合理開發(fā)缺乏足夠重視，導(dǎo)致破環(huán)東道國生態(tài)環(huán)境和資源過度開采對情況時有發(fā)生，被東道國及其他國家指責(zé)為“掠奪性開發(fā)”，甚至導(dǎo)致“中國環(huán)境威脅論”等負面言論甚囂塵上。如我國承包的緬甸某水電站項目就因在修建時未能充分考慮對生態(tài)環(huán)境的影響，招致當?shù)鼐用瘛h(huán)保組織的強烈抗議，緬甸政府迫于民眾壓力不得暫緩該項目，承包商為此遭受了巨額損失。
總體而言，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域開展國際工程承包，涉及眾多國家和地區(qū)，相關(guān)的政治制度、法律體系與我國不盡相同。中國企業(yè)在面對東道國的市場準入、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工保護時，往往因為法律信息不對稱、不熟悉其相關(guān)規(guī)則而產(chǎn)生各類法律風(fēng)險。
商務(wù)部在其發(fā)布的《2018-2019年中國對外投資合作發(fā)展報告》中多次提出：鼓勵海外投資的中國企業(yè)加強風(fēng)險識別與評估，構(gòu)建多維風(fēng)險管控體系。從東道國和海外投資者法律爭端防范的角度，建議中國企業(yè)可參照國家資產(chǎn)管理委員會2006年發(fā)布的《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，建立包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和運營風(fēng)險等海外投資風(fēng)險管控體系。企業(yè)根據(jù)上述風(fēng)險管控體系在全面評估相關(guān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目實際，綜合考慮并決定工程項目等投資額、投保海外政治風(fēng)險等種類和金額、海外投資架構(gòu)的搭建。
（三）設(shè)計與搭建適合東道國“本土化”的投資結(jié)構(gòu)
投資結(jié)構(gòu)的設(shè)計、搭建是我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域開展國際工程承包值得重視的核心問題之一。對此，工程承包企業(yè)完全可以借鑒中國企業(yè)進入海外市場進行投資的做法，設(shè)計一種既符合承包商利益，又能適應(yīng)東道國投資環(huán)境和法律政策的投資架構(gòu)。盡管投資結(jié)構(gòu)需要根據(jù)東道國的不同情形進行個性化設(shè)計，但仍然有一些通行的做法可以在搭建投資結(jié)構(gòu)的過程中被借鑒。其中東道國“投資本土化”戰(zhàn)略是我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域承包國際工程過程中一個值得重視的方面。東道國“投資本土化”一般包括在當?shù)卦O(shè)立項目公司、與當?shù)仄髽I(yè)設(shè)立合作公司及雇用當?shù)貑T工等形式。
（四）堅持全程合同管理，全方位提高合同管理水平，有效預(yù)防和降低工程項目的風(fēng)險和成本，最大程度實現(xiàn)企業(yè)的投資收益。
國際工程承包是一項綜合性商務(wù)活動和技術(shù)經(jīng)濟交往，它通過國際間的招標、投標、議標貨其他協(xié)商途徑，又具有法人地位的承包人與業(yè)主之間，按照一定的價格和條件簽訂承包合同。承包人提供自己的技術(shù)、資本、勞務(wù)、管理、設(shè)備材料等，按合同規(guī)定的要求組織項目實施和從事其他相關(guān)的經(jīng)濟事務(wù)活動，按質(zhì)、按量、按期完成工程項目，項目經(jīng)業(yè)主驗收合格后根據(jù)合同規(guī)定的價格和支付方式收取費用。
承包商在實施項目過程中，一般會涉及施工承包合同、施工分包合同、物資采購合同、運輸合同、保險合同等多種類型的合同。與國內(nèi)工程市場環(huán)境不同，國際工程受制于語言、習(xí)慣、文化等諸多差異性因素，各方當事人對合同的重視和依賴程度更高。而合同社會功能之一就在于控制各方的行為，協(xié)調(diào)各方關(guān)系并使對未來履行過程中可能出現(xiàn)的變化給出預(yù)判和恰當?shù)膽?yīng)對策略。因此，建議中國工程承包商，應(yīng)從項目前期的招投標、合同簽訂前的溝通談判，到合同文本確定、合同簽訂、生效審批、合同履行、合同變更、解除、合同索賠、合同交底，合同跟蹤監(jiān)督、合同終止、工程項目竣工驗收、質(zhì)保期滿到項目結(jié)束，對合同進行全階段、全過程管理。同時，結(jié)合具體項目特點，根據(jù)不同階段分別采取重點關(guān)注事項：在前期招投標階段應(yīng)注重風(fēng)險的預(yù)防，加強對業(yè)主所在國或工程所在國對政治、經(jīng)濟、法律環(huán)境分析，仔細研究項目招標文件、招標人資質(zhì)，評估項目風(fēng)險。在合同履行階段，加強對對方當事人合同履行情況的審查，當發(fā)現(xiàn)可能存在的違約情形，應(yīng)對及時提起法律保護。在項目結(jié)束階段，應(yīng)對對竣工驗收證書、退還擔保、保質(zhì)期滿等資料整理歸檔，開展合同后評估和合同審計。
在市場競爭日益激烈的今天，合同管理作為合規(guī)經(jīng)營的一個重要內(nèi)容，不僅是對企業(yè)的基本要求，也是企業(yè)降低成本、預(yù)防和控制風(fēng)險，提供經(jīng)營效率的重要途徑，更是實現(xiàn)國際工程可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。
結(jié) 語
“一帶一路”沿線區(qū)域多為投資中、高風(fēng)險國家，中國企業(yè)在這些國家和地區(qū)承包國家工程，風(fēng)險較高。另外，隨著國際工程承包市場競爭日趨激烈。在此情況下，即使我國對外承包企業(yè)中標，項目的工期、價款和其他合同條件都比較苛刻，這也為企業(yè)后續(xù)實施承包項目埋下高風(fēng)險的隱患?！熬影菜嘉?，思則有備，有備無患”。企業(yè)如何平衡獲取項目與管控風(fēng)險之間的關(guān)系，做到既能夠獲取項目，又能在風(fēng)險可控的情況下順利完成項目，實現(xiàn)投資目標，的確是對承包企業(yè)風(fēng)險管理經(jīng)驗和能力的高難度考驗。
注：
1. 根據(jù)我國“走出去”公共服務(wù)平臺中的定義，對外承包工程是指中國企業(yè)或者其他單位承包境外建設(shè)工程項目的活動，包括勘查，設(shè)計、監(jiān)理、招標、造價、采購、施工、安裝、調(diào)試、運營、管理等。對外承包“一帶一路”沿線區(qū)域工程屬于對外承包工程一部分，其差別只在于承包工程的區(qū)域限定于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)。故文中承包“一帶一路”沿線區(qū)域國家工程，依然采用公共服務(wù)平臺中概念。
2. 新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com。
3. 《商務(wù)部：2020年1-9月中國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家投資增長29.7%》，載2020年10月16日，經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com。
4. 《2019（國家風(fēng)險分析報告）發(fā)布 風(fēng)險總體水平有所上升》，載中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn。
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13. 商務(wù)部正式對外發(fā)布《中國對外投資合作發(fā)展報告2020》，來源：2021-02-03 商務(wù)部網(wǎng)站。
14.北京中倫文德律師事務(wù)所編寫，朱中華主編：《“一帶一路”國際貿(mào)易、投資、工程法律實務(wù)與糾紛解決》，法律出版社2020年版，第288-290頁。
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