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一、引言
有別于過去“攤大餅”式“增量更新”的城鎮(zhèn)化道路，城市更新將以“存量更新”作為城市發(fā)展的新賽道?！按媪扛隆辈⒉皇且粋€(gè)新概念，2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”“由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”等政策方針，國土部門隨后陸續(xù)發(fā)布有關(guān)“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模”的多項(xiàng)通知。
“存量更新”在城市更新中主要指對(duì)已開發(fā)建設(shè)用地的改造再利用活動(dòng)，在實(shí)踐中包括所謂的“留改拆”，其中的“拆”指的就是拆除重建。拆除重建自然而然容易引人聯(lián)想到征收拆遷的問題，因?yàn)檎魇詹疬w一般包含房屋拆除的部分。但拆除重建的城市更新活動(dòng)中是否必須發(fā)生行政征收？
本文將對(duì)上海、深圳兩地城市更新相關(guān)規(guī)定以及行政征收法律關(guān)系進(jìn)行分析，嘗試梳理城市更新背景下拆除重建與行政征收概念上的聯(lián)系。
二、上海、深圳兩地城市更新規(guī)定中的拆除重建與征收
（一）上海城市更新規(guī)定中的拆除重建與征收
《上海市城市更新條例》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第77號(hào)，2021年9月1日生效）第七條對(duì)上海的城市更新活動(dòng)進(jìn)行了不完全列舉，包括舊區(qū)改造、舊住房更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及其他城市更新相關(guān)工作。
《上海城市更新條例》第三十二條對(duì)公有舊住房更新規(guī)定了拆除重建和成套改造兩種更新方式。拆除重建可以適用征收及補(bǔ)償政策，成套改造不適用征收及補(bǔ)償政策。
《上海市舊住房拆除重建項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》（滬房規(guī)范〔2018〕1號(hào)）第二條第二款對(duì)舊住房拆除重建進(jìn)行定義，限定拆除重建的對(duì)象主要是經(jīng)認(rèn)定符合拆除重建條件的公有舊工房，如果確需合并拆除非公有房屋，才對(duì)非公有房屋進(jìn)行拆除重建。公有舊住房拆除重建涉及私有房屋及土地的，私有房屋按照公有舊住房更新規(guī)定執(zhí)行，非公有土地按有關(guān)規(guī)定收回土地和供應(yīng)給建設(shè)單位。
（二）深圳城市更新中規(guī)定中的拆除重建與征收
《深圳城市更新條例》（深圳市六屆人大常委會(huì)公告第228號(hào)，2021年3月1日發(fā)布）第二條規(guī)定，“本條例所稱城市更新，是指對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)具有下列情形之一的區(qū)域，根據(jù)本條例規(guī)定進(jìn)行拆除重建或者綜合整治的活動(dòng)”，這一規(guī)定將深圳的城市更新分為兩大類：拆除重建和綜合整治。
《深圳城市更新條例》第二十四條規(guī)定，“拆除重建類城市更新是指通過綜合整治方式難以改善或者消除本條例第二條第二款規(guī)定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進(jìn)行重新建設(shè)的活動(dòng)。”
對(duì)于拆除重建類城市更新活動(dòng)，《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（深府〔2012〕1號(hào)）第三十三條規(guī)定了四種實(shí)施方式，其中“（四）政府組織實(shí)施”方式涉及到房屋征收。雖然該《實(shí)施細(xì)則》為原《深圳市城市更新辦法》的配套規(guī)定，但該第三十三條在《深圳市城市更新實(shí)施條例》于2021年3月1日正式施行后依舊得到沿用。
（三）小結(jié)
結(jié)合《實(shí)上海市舊住房拆除重建項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》和《上海市城市更新條例》來看，上海市城市更新中的拆除重建適用的范圍有限，僅適用于公有舊住房更新項(xiàng)目，且主要由政府依靠征收補(bǔ)償手段推動(dòng)拆除重建；而深圳的城市更新則把拆除重建當(dāng)作一個(gè)大類，適用于各類城市更新活動(dòng)，政府的征收補(bǔ)償只是可能的手段之一，除此之外還有許多依靠市場主體推動(dòng)拆除重建的手段。
三、征收拆遷法律關(guān)系與房屋拆除
對(duì)于征收拆遷，我國經(jīng)歷了從拆遷體制向征收體制的轉(zhuǎn)變。一般而言，行政征收大體可以分為三個(gè)階段：征收決定階段、征收補(bǔ)償階段、拆遷階段。
第一個(gè)階段是征收決定階段，政府通過作出行政征收決定，否定私有財(cái)產(chǎn)的不受侵犯性，排除被征收人基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的名義對(duì)抗征收的可能。
第二個(gè)階段是征收補(bǔ)償階段，政府通過征收補(bǔ)償協(xié)議或征收補(bǔ)償決定，賦予政府給予補(bǔ)償、被征收人讓渡房屋的義務(wù)和被征收人取得補(bǔ)償款、政府取得房屋的權(quán)利。
第三階段是拆遷階段，政府既已取得房屋，有權(quán)通過作出拆遷決定或者頒發(fā)拆遷許可證來處分該房屋，指定其他主體作為拆遷人實(shí)施拆遷。
拆遷具體包括房屋拆除和被拆遷人的搬遷安置工作。但拆遷中的房屋拆除并非征收的必經(jīng)過程，在政府征收實(shí)踐比如上海在風(fēng)貌保護(hù)類的舊改項(xiàng)目中就采取了“征而不拆”的方式。
對(duì)于我國目前以行政征收為主導(dǎo)的征收體制，讓被征收人讓渡房屋、政府取得房屋才是政府實(shí)施行政征收的主要目的，拆遷中的房屋拆除并非行政征收必然發(fā)生的過程。
四、總結(jié)
就城市更新活動(dòng)中的拆除重建而言，上海的拆除重建由于適用范圍較窄（主要是公有舊住房更新改造類型），基于產(chǎn)權(quán)歸屬的特殊性目前主要依靠行政征收手段來推進(jìn)；但深圳則大不相同，深圳的拆除重建并未明確限定具體的項(xiàng)目類型，政府的行政征收只是可能采取的實(shí)施方式之一，除此之外還有市場化實(shí)施方式，換言之，深圳的拆除重建并不必須依靠行政征收手段進(jìn)行推進(jìn)。
就征收拆遷法律關(guān)系而言，對(duì)于我國目前行政征收為主導(dǎo)的征收體制，房屋拆除是行政征收可能的階段，但并非必經(jīng)階段。換言之，政府的行政征收行為并不必然發(fā)生房屋拆除的結(jié)果。
總的來看，行政征收只是拆除重建類城市更新活動(dòng)中為達(dá)到房屋拆除目的可能采取的手段之一。
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