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摘要：國有休眠公司市場退出旨在通過公司注銷登記，終止非正常經(jīng)營國有公司的法人資格，達(dá)到維護(hù)正常市場秩序、打通國內(nèi)大循環(huán)的目的。在現(xiàn)行法律制度下，建立強(qiáng)制注銷機(jī)制、歇業(yè)登記制度、使用合理推定方式可以使國有休眠公司有序退出市場。
關(guān)鍵詞：休眠公司；國有企業(yè)；市場退出機(jī)制
一、休眠公司內(nèi)涵界定
休眠公司并非法律概念，系對于已停止經(jīng)營活動、解散、破產(chǎn)或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照而未完成注銷登記的一類公司的非規(guī)范性說法，與休眠公司類似的表達(dá)還有“僵尸企業(yè)”等等。學(xué)界對于休眠公司概念的界定尚未形成一致意見，主要觀點有：
“休眠公司是指處于停止經(jīng)營活動或喪失營業(yè)資格狀態(tài)，但是未按照法律規(guī)定辦理清算或者注銷程序的一種公司存在的特殊狀態(tài)”[[1]]；
“即依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷以后，沒有進(jìn)行清算，也未辦理注銷登記的公司”[[2]]；
“休眠公司是指依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或被撤銷后，尚未進(jìn)行清算或辦理注銷登記，或因清算、注銷程序的瑕疵，存在未了結(jié)的法律關(guān)系，或主動進(jìn)行停業(yè)整頓的公司形態(tài)”[[3]]。
以上觀點均有合理之處，筆者認(rèn)為對于休眠公司內(nèi)涵的界定之所以有多種觀點，是因為在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）頒布實施前，囿于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分和立法水平較低的情況，我國民商事立法中關(guān)于公司的解散、破產(chǎn)、清算、注銷、終止之間的關(guān)系未形成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致人民法院、工商管理部門（現(xiàn)為市場監(jiān)督管理部門）、稅務(wù)部門在處理公司解散、清算、注銷等問題上缺乏統(tǒng)一性，也使學(xué)者在界定休眠公司內(nèi)涵時無法達(dá)成共識。隨著民法典的正式實施，以及一系列相關(guān)法律法規(guī)的修改，在立法層面已就公司的解散、清算、注銷、終止有了一致規(guī)定。民法典規(guī)定，法人在解散、破產(chǎn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算并注銷，法人注銷后法人即告終止[[4]]?！吨腥A人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）規(guī)定公司解散、破產(chǎn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，清算報告得到確認(rèn)后應(yīng)當(dāng)報送登記機(jī)關(guān)申請注銷公司登記，以此公告公司終止[[5]]。通過以上法律的規(guī)定，我們可以看出終止是一種經(jīng)過行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實狀態(tài)，注銷登記完成之時，公司即告終止——公司喪失法人資格。清算是注銷登記的必經(jīng)過程，觸發(fā)清算有二途徑，一為公司解散，二為公司破產(chǎn)。其中解散和破產(chǎn)又有重合，即公司在自行清算過程中發(fā)現(xiàn)資不抵債，則應(yīng)當(dāng)向人民法院申請宣告破產(chǎn)[[6]]。
通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定，筆者認(rèn)為民法典時代休眠公司的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)界定為：休眠公司系未開展經(jīng)營活動，且應(yīng)進(jìn)行清算而未清算或者已經(jīng)清算完畢，但尚未完成注銷登記的公司。如若從所有制性質(zhì)來劃分休眠公司的種類，則可分為國有休眠公司和非國有休眠公司，國有休眠公司是國家對公司的資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)的休眠公司。
二、實務(wù)中國有休眠公司市場退出的障礙
國有休眠公司市場退出是指國有休眠公司妥善進(jìn)行清算等事宜并最終完成注銷登記，終止其法人資格的行為。國有休眠公司市場退出并非僅指完成注銷登記，而是服務(wù)于公司終止的一套措施，注銷登記是國有休眠公司市場退出的關(guān)鍵[[7]]。筆者曾在代理國有休眠公司退出市場的清理注銷工作，其中大量是計劃經(jīng)濟(jì)時期政府出資設(shè)立的全民所有制企業(yè)、集體企業(yè)、股份合作制企業(yè)和有限責(zé)任公司，因政策、經(jīng)營不善、被吊銷營業(yè)執(zhí)照停止經(jīng)營后，因各種原因至今未辦理注銷。眾所周知，國有休眠公司在市場退出過程中面臨的一系列難點和堵點，這些障礙在項目啟動環(huán)節(jié)和企業(yè)的注銷環(huán)節(jié)，筆者將其總結(jié)為“啟動難”和“注銷難”。“啟動難”和“注銷難”是國有休眠公司市場退出過程中面臨的特有難題，它也有別于正常經(jīng)營公司的市場退出，這決定了研究的必要性。
國有休眠公司獨特的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使其受到《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》）和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)制，一般公司法和國資管理的特殊法律重疊適用，使國有休眠公司市場退出更為復(fù)雜。
（一）國有休眠公司市場退出“啟動難”
筆者將啟動環(huán)節(jié)的難點總結(jié)為以下三點：
第一，啟動缺少外部強(qiáng)制力。公司法僅就清算的時限進(jìn)行了規(guī)定[[8]]，未規(guī)定清算后應(yīng)何時完成注銷登記。由于沒有法律責(zé)任對公司負(fù)責(zé)人怠于注銷登記的行為做出否定性評價，這使公司清算后處于可注銷也可不注銷的狀態(tài)，法律責(zé)任的缺位加劇了國有休眠公司的產(chǎn)生。
第二，公司負(fù)責(zé)人缺少注銷登記的積極性。公司注銷需要提交包括注銷登記申請書、清算報告、完稅證明等文件在內(nèi)的一系列文件，這使得公司負(fù)責(zé)人望而卻步，隨著時間的推移，形成歷史遺留問題。一旦公司負(fù)責(zé)人喪失民事行為能力、下落不明或者死亡，公司的注銷登記就更加困難。
第三，上級主管單位對市場退出認(rèn)識有偏差。部分主管部門認(rèn)為公司停止經(jīng)營活動多年，已經(jīng)被吊銷，清算工作已經(jīng)完成，注銷與否無關(guān)大局，因而以業(yè)務(wù)繁忙為借口，對清理注銷工作主觀能動性不強(qiáng)。加之，由于企業(yè)多為政策性停止經(jīng)營系歷史遺留問題，如果啟動不確定性因素多，故“老人有顧忌、新人有顧慮”。
第四，休眠公司面臨大額欠稅無力開展注銷登記。現(xiàn)實中的部分休眠公司在停止經(jīng)營活動時尚有大額稅款未清繳，隨著時間的推移，累計的稅款和滯納金成為休眠公司的沉重負(fù)擔(dān)，面對這些無力償還的稅款和滯納金，休眠公司已事實上無法進(jìn)行注銷登記。
以上的“外因”和“內(nèi)因”共同作用使國有休眠公司市場退出難以“啟動”。
（二）國有休眠公司市場退出“注銷難”
該難點主要出現(xiàn)在國有企業(yè)改制過程中“被優(yōu)化”企業(yè)身上。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估等工作[[9]]，這些工作相當(dāng)于對原企業(yè)進(jìn)行清算，通過資產(chǎn)核銷判斷企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀、預(yù)測企業(yè)前景，對于能夠發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的企業(yè)進(jìn)行改制，對于不符合上述要求的企業(yè)要及時優(yōu)化。
實務(wù)中，這些“被優(yōu)化”的企業(yè)有的根據(jù)集團(tuán)公司的安排，主動停止生產(chǎn)經(jīng)營，其員工和資產(chǎn)已轉(zhuǎn)移至其他公司；有的直接被行政機(jī)關(guān)（原工商局）吊銷營業(yè)執(zhí)照，員工和資產(chǎn)被集團(tuán)公司接管。由于未進(jìn)行清算且是歷史遺留問題，距今時間過長，在注銷登記時無法提供稅務(wù)注銷文件、社保注銷文件、銀行賬戶撤銷文件，再加之上文提及的企業(yè)負(fù)責(zé)人可能下落不明、死亡，此時國有休眠公司注銷工作難以進(jìn)行。注銷登記無法進(jìn)行，國有休眠公司市場退出陷入僵局。
三、國有休眠公司市場退出機(jī)制完善
為應(yīng)對百年未有之大變局，“十四五”規(guī)劃[[10]]寫明要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是社會主義經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中具有不可替代的地位。市場交易猶如血液循環(huán)，一環(huán)不暢則環(huán)環(huán)受阻。“非正常經(jīng)營企業(yè)占用了大量的名稱資源、監(jiān)管資源等，長期無人監(jiān)管、非法經(jīng)營，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，破壞了正常的市場運行秩序”[[11]]，完善國有休眠公司市場退出機(jī)制十分必要。
（一）建立強(qiáng)制注銷機(jī)制
香港特別行政區(qū)《公司條例》第744條、第745條、第746條賦予了公司注冊處處長剔除不營運或不經(jīng)營業(yè)務(wù)公司名稱的權(quán)力，處長可以通過向疑似非正在營運或經(jīng)營業(yè)務(wù)的公司郵寄信件的方式調(diào)查該公司是否正常經(jīng)營。如果查明目標(biāo)公司確實非正常經(jīng)營，則“除非有反對因由提出，否則在該公告的日期后的3個月終結(jié)時，該公司的名稱將會從公司登記冊剔除，而該公司將會解散”[[12]]。香港特別行政區(qū)的強(qiáng)制除名機(jī)制值得我們借鑒。浙江省自2019年施行的《浙江省吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)督管理暫行辦法》中第6條規(guī)定，適用強(qiáng)制注銷的企業(yè)應(yīng)當(dāng)是吊銷營業(yè)執(zhí)照后屆滿三年且下落不明或者無法取得聯(lián)系的未注銷企業(yè)。該企業(yè)一要吊銷未注銷，二要下落不明，這兩個條件缺一不可?？梢钥闯稣憬≡谠囆衅髽I(yè)強(qiáng)制注銷機(jī)制時十分謹(jǐn)慎，這是正確的。隨著浙江省強(qiáng)制注銷機(jī)制的不斷深入實施，我們可以提煉總結(jié)相關(guān)做法，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)公司強(qiáng)制注銷機(jī)制。筆者認(rèn)為國有休眠公司強(qiáng)制注銷機(jī)制應(yīng)符合實體正義和程序正義的雙要求，具體構(gòu)建如下：
第一，實體條件應(yīng)做到準(zhǔn)確篩選國有休眠公司?，F(xiàn)代公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)豐富多彩，“三年不不開張，開張吃三年”的公司并不少見，在構(gòu)建強(qiáng)制注銷機(jī)制時應(yīng)避免“誤傷”此類企業(yè)。筆者認(rèn)為，可以借助科技的力量，通過發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)體系每年由公司的法定代表人在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中填報公司是否在正常經(jīng)營，市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)只需形式審查。對于連續(xù)三年未報送正常經(jīng)營的公司，則應(yīng)識別為疑似非正常經(jīng)營公司，此時，市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請查詢其繳稅情況[[13]]，并聯(lián)系疑似非正常經(jīng)營公司的負(fù)責(zé)人或者上級主管部門。若該公司三年無繳稅記錄，且已失去聯(lián)系，則應(yīng)將其劃入非正常經(jīng)營公司，并嚴(yán)格按照程序進(jìn)行之后的強(qiáng)制注銷。
第二，程序應(yīng)符合公平正義的要求。強(qiáng)制注銷機(jī)制除了應(yīng)當(dāng)符合依法行政、信賴保護(hù)等行政法基本原則外，對內(nèi)應(yīng)注重通過程序保障國有休眠公司股東的財產(chǎn)權(quán)和知情權(quán)，對外應(yīng)注通過程序保障國有休眠債權(quán)人的利益。這里的股東既包括國家股東也包括非國家股東。對于非國家股東，應(yīng)當(dāng)秉持依法保護(hù)私有財產(chǎn)權(quán)的原則；對于國家股東，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律的規(guī)定，避免國有資產(chǎn)流失。
強(qiáng)制注銷后，國有休眠公司喪失法人資格，其所有的財產(chǎn)將成為法律上的無主物，歸根結(jié)底是剝奪了國有休眠公司股東對公司的剩余財產(chǎn)索取權(quán)，侵犯的是股東的財產(chǎn)權(quán)。因此，對于名下登記有動產(chǎn)或者不動產(chǎn)的國有休眠公司可排除適用強(qiáng)制注銷機(jī)制程序，而在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)將企業(yè)標(biāo)記為非正常經(jīng)營狀態(tài)。對于股東知情權(quán)的保護(hù)應(yīng)以保障股東的陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求舉行聽證的權(quán)利為主。股東申請停止強(qiáng)制注銷理由成立的，應(yīng)當(dāng)終止強(qiáng)制注銷程序。
（二）探索歇業(yè)登記制度
我國公司法規(guī)定，公司成立后無正當(dāng)理由超過6個月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)6個月以上的，可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照[[14]]。探索歇業(yè)登記制度可以防止善意停止經(jīng)營的公司被打上休眠公司的標(biāo)記，“避免公司因此進(jìn)入失信懲戒名單或被登記機(jī)關(guān)實施強(qiáng)制退出”[[15]]。這有利于減少國有休眠公司的出現(xiàn)。
在《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱“《市場主體登記管理條例》”）第三章中規(guī)定了歇業(yè)登記制度。該《市場主體登記管理條例》規(guī)定，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等原因造成經(jīng)營困難的，市場主體可以自主決定在一定時期內(nèi)歇業(yè)。市場主體應(yīng)當(dāng)在歇業(yè)前與職工依法協(xié)商勞動關(guān)系處理等有關(guān)事項[[16]]?？梢钥闯?，一旦企業(yè)決定暫停交易、且不發(fā)生任何交易時，可以申請歇業(yè)登記，如此規(guī)定給予企業(yè)申請歇業(yè)登記的權(quán)利，由此有助于國家采集企業(yè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的目的。歇業(yè)登記制度的引入雖不是直接與國有休眠公司市場退出有關(guān)，但間接甄別出了休眠企業(yè)，這為有針對性地清除國有休眠公司提供了便利。
（三）通過合理推定方式，打破國有休眠公司市場退出僵局
在面對法定代表人失聯(lián)、賬務(wù)賬冊資料嚴(yán)重缺失等情形時，國有休眠公司市場退出陷入僵局。為打破此僵局，可以引入類似容缺辦理的制度，即結(jié)合現(xiàn)實情況，合理推定國有休眠公司具備某些注銷條件。在實務(wù)中，一些國有休眠公司早已被吊銷營業(yè)執(zhí)照，公司也未進(jìn)行清算，按照法律要求準(zhǔn)備所有文件無法做到，在沒有強(qiáng)制退出機(jī)制時，這種國有休眠公司無法注銷。為了達(dá)到注銷此類公司的目的，需要進(jìn)行變通，該種變通必須是有依據(jù)的變通，必須是建立在合理基礎(chǔ)上的變通。筆者經(jīng)過總結(jié)，認(rèn)為合理推定是一種行之有效的方式。
以公司注銷時的清稅程序為例，一般而言，完成清稅的舉證責(zé)任在于公司，但針對早已停止生產(chǎn)經(jīng)營或被吊銷營業(yè)執(zhí)照的國企來說，企業(yè)本身無力提供清稅證明，此時，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有該國企拖欠稅款的記錄，且經(jīng)過公示后無異議，則應(yīng)合理推定該公司已完成清稅程序，由稅務(wù)機(jī)關(guān)說明情況后開具清稅證明。同理，在開具社保注銷證明時，如果公司無任何在冊員工，則也可開具社保注銷證明。
2019年6月，在國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部、自然資源部、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)公司制改土地權(quán)屬變更、企業(yè)清理注銷等有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)改革〔2019〕61號）文件中，為切實解決中央企業(yè)公司制改制工作中關(guān)于企業(yè)注銷的問題，文件規(guī)定“存在營業(yè)執(zhí)照被吊銷、法定代表人失聯(lián)、賬務(wù)賬冊資料嚴(yán)重缺失、營業(yè)執(zhí)照遺失等情況，且沒有未辦結(jié)涉稅事項的企業(yè)，可由該企業(yè)所屬中央企業(yè)集團(tuán)公司出具同意其注銷的批復(fù)、該企業(yè)上級單位出具債權(quán)債務(wù)完結(jié)證明，到稅務(wù)、市場監(jiān)管部門辦理注銷手續(xù)。其中，法定代表人失聯(lián)的企業(yè)提交的注銷申請材料，由其上級單位法定代表人簽字”，該種規(guī)定契合合理推定的要求，可資地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)借鑒。
四、結(jié)語
國有休眠公司有序市場退出對于推行“證照分離”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、打通國內(nèi)大循環(huán)具有重要意義。隨著簡易注銷程序深入開展、強(qiáng)制注銷機(jī)制和歇業(yè)登記制度引入，國有休眠公司市場退出會越來越制度化和體系化。
[ [1] ] 薛智勝、張元琦：《對休眠公司法律規(guī)制的路徑研究》，載《天津法學(xué)》2015年第4期，第54頁。
[ [2] ] 王永挺、劉志華：《休眠公司的民法地位分析》，載《中共中央黨校學(xué)報》2006年第4期，第84頁。
[ [3] ] 周楊：《休眠公司債權(quán)人利益保護(hù)問題研究》，2013年首度經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，第4頁。
[ [4] ] 參見《中華人民共和國民法典》第68條、第73條。
[ [5] ] 參見《中華人民共和國公司法》第183條、第186條、第188條、第190條。
[ [6] ] 參見《中華人民共和國公司法》第187條。
[ [7] ] 休眠公司市場退出的目的是通過注銷登記消滅公司的法人資格，最終呈現(xiàn)的結(jié)果是公司終止。公司終止是靜態(tài)結(jié)果，注銷登記是動態(tài)行為。根據(jù)法律規(guī)定，公司注銷登記完成，公司即告終止，不能忽視注銷登記和公司終止的區(qū)別。
[ [8] ] 參見《中華人民共和國公司登記管理條例》第41條；《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》第7條。
[ [9] ] 參見《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第42條。
[ [10] ] 即《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。
[ [11] ] 王偉：《非正常經(jīng)營企業(yè)強(qiáng)制性市場退出機(jī)制研究——優(yōu)化營商環(huán)境背景下的行政規(guī)制路徑》，載《行政法學(xué)研究》2020年第5期，第58頁。
[ [12] ] 參見香港特別行政區(qū)《公司條例》第745條。
[ [13] ] 該繳稅情況可以包含是否領(lǐng)用增值稅專用發(fā)票、是否申報企業(yè)所得稅等。
[ [14] ] 參見《中華人民共和國公司法》第211條；《中華人民共和國公司登記管理條例》第67條。
[ [15] ] 黃海燕：《歇業(yè)登記制度：如何規(guī)范休眠公司存續(xù)——商事登記改革下的思考》，載《中國流通經(jīng)濟(jì)》2020年11月，第34卷第11期，第116頁。
[ [16] ] 參見《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第30條。
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