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2015年11月26日上午，由上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會主辦，上海律協(xié)閔行區(qū)律師工作委員會、上海中夏旭波律師事務(wù)所協(xié)辦的政府法律業(yè)務(wù)研討會在閔行區(qū)司法局會議室召開，邀請上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會、浙江海泰律師事務(wù)所資深律師齊聚一堂，圍繞“政府法律業(yè)務(wù)”這一主題，就如何為政府更好地提供法律業(yè)務(wù)等問題展開研討。本次會議由上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會副主任金纓律師主持，35名律師參與研討。
一、本次研討會的背景介紹
金纓律師介紹“政府法律業(yè)務(wù)”主題的背景情況：
十八大首次提出的“法治作為今后治國理政的基本方式”將法治提高到前所未有的高度。依法治國已成為時代強音?！胺ㄖ闻d，則律師興”，這對律師而言絕對是一個利好消息。2014年10月召開十八大四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：政府要建立法律顧問制度，對重大決策要先行進(jìn)行合法性審查并建立重大行政決策責(zé)任倒查和終身責(zé)任追究制度。這些都無疑增加了對律師的需求度，律師可大有作為。但對大多數(shù)律師而言，政府法律業(yè)務(wù)是一個新興業(yè)務(wù)類型，亟需了解政府法律業(yè)務(wù)包含的內(nèi)容，提高為政府提供法律服務(wù)的質(zhì)量。
二、政府需要律師提供的法律服務(wù)
浙江海泰律師事務(wù)所合伙人石劍平律師認(rèn)為，有法律服務(wù)需求的政府應(yīng)廣義理解為黨委、政府，并可擴展到人大、政協(xié)。政府需要的法律服務(wù)內(nèi)容包括：
一是在宏觀決策、依法行政方面發(fā)揮參謀、智囊的作用。如創(chuàng)建“區(qū)域一體化綜合行政執(zhí)法”隊伍的“北侖模式”的律師提議，將區(qū)域內(nèi)主要涉及民生較多的十幾家行政執(zhí)法單位的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至一家單位（行政處罰權(quán)的歸并），名為綜合行政執(zhí)法局，并在下轄區(qū)域內(nèi)的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)中隊以行政執(zhí)法局名義在轄區(qū)范圍內(nèi)行使行政處罰權(quán)（行政處罰權(quán)的下放），擬在寧波北侖區(qū)先行先試；
二是律師應(yīng)在具體的政府行政事務(wù)中起幫助推動作用；
三是在重大行政復(fù)議、行政訴訟、民商事案件中擔(dān)任代理人；
四是為區(qū)政府（包括同級職能部門）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府涉及到的諸多法律問題，例如涉及刑事、民事、行政、商事，乃至國際私法、國際經(jīng)濟法等，提出（口頭、書面）法律意見；
五是對行政規(guī)范性文件及行政機關(guān)合同進(jìn)行合法性審查，出具書面意見；
六是為區(qū)政府（包括同級職能部門）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府作法制宣講。
上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會主任張鵬峰介紹其從事政府法律服務(wù)業(yè)務(wù)的經(jīng)歷，即“專業(yè)入手、步步升級”——從行政訴訟、行政復(fù)議著手，再到公共突發(fā)性事件的處置，最后到政府重大決策事前合法性審查（政府投資項目、處置國有資產(chǎn)、土地出讓轉(zhuǎn)讓、舊城改造和城中村改造、城市建設(shè)等）、準(zhǔn)立法和立法工作、對地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查等。就準(zhǔn)立法而言，以閔行區(qū)政府為例，包括：為政府征收房屋強制執(zhí)行的組織實施創(chuàng)設(shè)執(zhí)法流程、為政府收回?zé)o地上建筑物的土地創(chuàng)設(shè)實施程序、制訂“重大行政決策律師審查清單”等。
三、提供政府法律業(yè)務(wù)需注意的問題
上海律協(xié)社會矛盾化解研究委員會主任江凈結(jié)合自身業(yè)務(wù)經(jīng)歷，介紹開展政府法律業(yè)務(wù)需要注意的四個問題：
一是責(zé)任問題。在為政府提供法律服務(wù)時須具有責(zé)任心，準(zhǔn)確把握法律事實和法律關(guān)系，提出切實可行的辦法，為政府解決實際問題，取得并積累政府機關(guān)的信任；
二是義務(wù)問題。在政府安排的常規(guī)信訪接待過程中，為政府化解信訪矛盾，在履行義務(wù)的過程中得到政府認(rèn)可，進(jìn)而獲得為政府提供法律服務(wù)的機會，實現(xiàn)由義務(wù)向業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變；
三是模式形成問題。在為政府提供法律服務(wù)的過程中，不斷總結(jié)服務(wù)心得與經(jīng)驗，逐漸形成系統(tǒng)的、可反復(fù)適用的法律服務(wù)模式；
四是制度建立問題。在為政府提供法律服務(wù)的過程中，律師不僅要形成自身固定的服務(wù)模式，也要充分發(fā)揮作用，助推政府總結(jié)經(jīng)驗、吸取精華，形成一套完備的政府法律服務(wù)制度。
江凈律師同時建議制作“權(quán)力清單”來規(guī)范政府的行政行為，使政府明確可以作出行政行為的范圍?！胺o授權(quán)不可為”。而權(quán)力清單具體內(nèi)容的合法性、合理性、適當(dāng)性應(yīng)以權(quán)力依據(jù)、程序依據(jù)、事實依據(jù)、法律依據(jù)四個依據(jù)進(jìn)行衡量。
張鵬峰律師分享其為政府提供法律服務(wù)時注意的問題：
一是身份問題。雖然政府將律師看作獨立第三方，但律師實為受托人，律師的身份決定于委托人身份，不同角色和身份對處理不同的問題有重大影響。
二是律師專業(yè)化問題。政府行政行為包羅萬象，幾乎涵蓋社會管理的方方面面，而任何一個法律個體都不可能精通所有法律領(lǐng)域。律師需要進(jìn)行專業(yè)化的選擇。
三是政府業(yè)務(wù)的政治敏感性問題。政府法律事務(wù)敏感性較強，需要用法律的眼光看政治，政治的眼光看法律，要同時具備政治家和法律人的思維，更需要具備與政府領(lǐng)導(dǎo)站在同一高度看問題的能力和全局看問題的能力。
四是信任問題。信任是律師取得當(dāng)事人委托的基礎(chǔ)。為政府這一特殊客戶處置特殊事件取得信任要比其他類案件難度大得多。但對律師而言，相比較于政府內(nèi)部法律顧問，即政府法制辦的公職律師，律師作為政府法律顧問反而更容易提出法律建議和意見。
五是與內(nèi)部法律顧問的協(xié)調(diào)問題。二者之間實際上有著一定程度的競爭關(guān)系。外部法律顧問市場化程度高、見多識廣、經(jīng)驗豐富，而內(nèi)部法律顧問則對政府內(nèi)部運行程序比較熟悉。二者之間的相互協(xié)作，取長補短，共謀雙贏應(yīng)是共同的追求。
六是政府職能界限問題。在重大案件處置過程中，政府往往會主動承擔(dān)一些民事賠償責(zé)任，究其深層次原因，系“大政府、小社會”的思維導(dǎo)致。十八大提出的“官員該用法治思維解決社會矛盾”，指明政府理應(yīng)成為“有限政府”、“法治政府”。政府法律顧問需要為政府厘清民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任關(guān)系及真正的責(zé)任主體。
七是輿情應(yīng)對問題。一起突發(fā)性事件經(jīng)常會伴隨著洶涌輿情。在輿情應(yīng)對上，律師也大有所為。有效地利用網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)輿論走向法治與理性，是處理突發(fā)性事件的有利武器。
八是法律服務(wù)收費問題。政府法律業(yè)務(wù)的處理往往要耗費大量精力，但對于法律服務(wù)的對價，一般很難得到政府的認(rèn)可。
四、更好為政府提供法律服務(wù)
石劍平律師認(rèn)為律師要更好地為政府提供法律服務(wù)，需要做到以下幾點：
1、打鐵還需自身硬。律師要具有淵博的法律知識，擁有較強的書面、口頭表達(dá)能力，尤其精通于行政法（三大程序法：《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》；還有《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》等）；
2、經(jīng)常保持與政府法制辦（法規(guī)處、法規(guī)室、法治科）的聯(lián)系，及時了解政府法制工作的動態(tài)；
3、要有敏銳的政治、法律思維意識。在政治思維、法律思維、經(jīng)濟思維和道德思維沖突時，要作出正確的權(quán)衡；
4、豐富自身閱歷，熟悉政府內(nèi)部的運作流程；
5、出具法律意見書時忌蓋棺定論；
6、政府集體決策時，律師提供的專業(yè)意見應(yīng)中肯、如實、客觀。
五、政府法律顧問工作的意義
張鵬峰律師認(rèn)為，政府法律顧問是律師提高政治地位的有效途徑。政府法律顧問為政府排憂解難、保駕護(hù)航是“參政議政”、“鞭策”之外的第三個提高律師政治地位的有效途徑。作為政府法律顧問，可以促進(jìn)法治政府建設(shè)，形成和深化官員法治思維。這正符合新時期提出的政府官員以法治思維和法治方式執(zhí)政的新要求。律師可以此方式為中國法治進(jìn)步添磚加瓦。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：潘 杰 上海申浩律師事務(wù)所
張春潮 上海中夏旭波律師事務(wù)所
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