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新冠疫情造成的假期延長和延遲復(fù)工的法律性質(zhì)

2020年第06期    作者:陳銳    閱讀 6,685 次

為加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，有效減少人員聚集，阻斷疫情傳播，自1月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于延長2020年春節(jié)假期的通知》后，各省市陸續(xù)發(fā)布延遲復(fù)工等通知，新冠疫情下假期延長期間和延遲復(fù)工期間到底屬于何種法律性質(zhì)，對于界定是否構(gòu)成不可抗力非常重要，本文試圖通過現(xiàn)有法律推理，明確假期延長期間和延遲復(fù)工期間的法律性質(zhì)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，假期延長期間和延遲復(fù)工期間難以納入節(jié)假日的范疇，也不是常規(guī)意義上休息日的范疇，不是簡單的放假，而是屬于《傳染病防治法》所規(guī)定的緊急措施，新冠疫情下，這種緊急措施構(gòu)成不可抗力，承包人有權(quán)據(jù)此主張工期順延。

1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。隨著事態(tài)的發(fā)展，至1月29日，全國31個(gè)省、市、自治區(qū)先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。國務(wù)院和各級(jí)政府根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，出臺(tái)了一系列的通知、命令等，這些通知、命令等將影響作為承包人的施工企業(yè)在建設(shè)工程中的工期。

新冠疫情發(fā)生以來，關(guān)于假期延長和延期復(fù)工的通知等一系列文件中出現(xiàn)了一些新的說法，如假期延長期間和延遲復(fù)工期間，這些期間到底是屬于何種性質(zhì)？休息休假時(shí)間在我國現(xiàn)行法律法規(guī)里都有明確的規(guī)定，通過對現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的休息休假時(shí)間、突發(fā)事件應(yīng)對法等相關(guān)規(guī)定的梳理，這些期間的性質(zhì)在現(xiàn)行法律框架下，是可以明確界定的。假期延長期間和延遲復(fù)工期間對承包人而言，構(gòu)成不可抗力，承包人有權(quán)主張工期順延。

一、休息休假時(shí)間

休息休假時(shí)間是勞動(dòng)者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定,在國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及其他組織任職期間內(nèi),不必從事生產(chǎn)和工作而自行支配的時(shí)間。正常的休息休假包括法定節(jié)假日、休息日、年休假、婚喪假、探親假。

（一）法定年節(jié)假日標(biāo)準(zhǔn)

法定節(jié)假日是由國家法律、法規(guī)統(tǒng)一規(guī)定的用以開展紀(jì)念、慶?；顒?dòng)的休息時(shí)間，也是勞動(dòng)者休息時(shí)間的一種。我國現(xiàn)行法定年節(jié)假日標(biāo)準(zhǔn)為11天，全體公民放假的節(jié)日根據(jù)2013年《國務(wù)院關(guān)于修改<全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法>的決定》（國務(wù)院令第644號(hào)）確定。

（二）休息日標(biāo)準(zhǔn)

休息日又稱公休假日，是勞動(dòng)者滿一個(gè)工作周后的休息時(shí)間。1995年頒布的《國務(wù)院關(guān)于修改<國務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定>的決定》（國務(wù)院令第174號(hào)）規(guī)定，我國職工的休息時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)為工作5天、休息2天。該決定同時(shí)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的工作時(shí)間，星期六和星期日為周休息日；企業(yè)和不能實(shí)行國家規(guī)定的統(tǒng)一工作時(shí)間的事業(yè)單位，可以根據(jù)實(shí)際情況靈活安排周休息日。

以上僅列出法定節(jié)假日和休息日，屬于常規(guī)休假。年休假、婚喪假、探親假由特定條件觸發(fā)。

二、假期延長期間和延遲復(fù)工期間

（一）假期延長期間

2019年11月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于2020年部分節(jié)假日安排的通知》（國辦發(fā)明電〔2019〕16號(hào)），明確“春節(jié)：1月24日至30日放假調(diào)休，共7天。1月19日（星期日）、2月1日（星期六）上班。” 1月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于延長2020年春節(jié)假期的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕1號(hào)），明確“現(xiàn)將延長2020年春節(jié)假期的具體安排通知如下。一、延長2020年春節(jié)假期至2月2日（農(nóng)歷正月初九，星期日），2月3日（星期一）起正常上班。”假期延長時(shí)間為1月31日、2月1日，2月2日為原休息日。

2月1日，湖北省人民政府辦公廳發(fā)布《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于延長2020年春節(jié)假期的通知》，明確“現(xiàn)將延長2020年春節(jié)假期的具體安排通知如下：一、延長2020年春節(jié)假期至2月13日（包含春節(jié)期間來湖北探親訪友休假的外地人員），2月14日起正常上班”。假期延長時(shí)間為2月3日至7日，2月10日至13日，2月8日、9日為原休息日。

（二）延遲復(fù)工期間

為應(yīng)對新冠疫情，部分省市發(fā)布了不早于一定日期前復(fù)工的通知，例如，上海市人民政府1月27日發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于延遲本市企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)的通知》，明確本市區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)不早于2月9日24時(shí)前復(fù)工。廣東省人民政府1月28日發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)時(shí)間的通知》，明確本行政區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)復(fù)工時(shí)間不早于2月9日24時(shí)。

三、假期延長期間和延遲復(fù)工期間不屬于節(jié)假日和休息日

（一）假期延長期間性質(zhì)

我們來看國務(wù)院辦公廳關(guān)于春節(jié)假期延長期間的性質(zhì)，2019年11月21日的通知是1月24日至30日放假調(diào)休，共7天，包括了節(jié)假日3條和調(diào)休的休息日4天。1月26日的通知是2月3日正常上班。其中，1月31日是原工作日，2月1日是2019年11月21日通知調(diào)整后的工作日，2月2日是原休息日。也就是說，1月26日的通知延長了1月31日、2月1日兩天假期。

1月26日的通知延長的兩天假期屬于什么性質(zhì)呢，這兩天假期與原休息日2月2日性質(zhì)一樣嗎？首先，假期延長期間不屬于節(jié)假日。節(jié)假日是勞動(dòng)法第四十條和《國務(wù)院關(guān)于修改<全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法>的決定》（國務(wù)院令第644號(hào)）來確定的?！秳趧?dòng)法》第四十條第（五）款“法律、法規(guī)規(guī)定的其他休假節(jié)日”是個(gè)兜底條款，也就是說，除了現(xiàn)行法律規(guī)定的春節(jié)等節(jié)假日外，界定為節(jié)假日的其他休假節(jié)日需要通過法律、法規(guī)規(guī)定，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院辦公廳的通知顯然不是法律法規(guī)。

假期延長期間是不是屬于休息日呢？休息日是《國務(wù)院關(guān)于修改<國務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定>的決定》（國務(wù)院令第174號(hào)）規(guī)定的，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的工作時(shí)間，星期六和星期日為周休息日；企業(yè)和不能實(shí)行國家規(guī)定的統(tǒng)一工作時(shí)間的事業(yè)單位，可以根據(jù)實(shí)際情況靈活安排周休息日。從該規(guī)定來理解，休息日指的是星期六和星期天，52個(gè)周末合計(jì)104天，為休息日。2019年11月21日國務(wù)院辦公廳的通知里明確了休息日的調(diào)整，但1月26日的通知里，沒有提到休息日的調(diào)整。也就是說，1月26日的通知延長了1月31日、2月1日兩天假期，是不是休息日調(diào)整，通知并沒有明確。顯然，假期延長期間超出了周休息日的范疇，目前，沒有法律法規(guī)規(guī)定周休息日可以增加。

（二）延期復(fù)工期間性質(zhì)

為加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，部分省市發(fā)布了不早于一定日期前復(fù)工的通知，例如，上海市人民政府1月27日發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于延遲本市企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)的通知》，明確本市區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)不早于2月9日24時(shí)前復(fù)工。2月3日至2月9日間，2月3日至2月7日為原工作日。同樣，對于延遲復(fù)工到底屬于什么性質(zhì)，上海市的通知并不明確。1月28日，上海市人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)以《關(guān)于延遲企業(yè)復(fù)工相關(guān)問題，市人社局權(quán)威解答》的形式，明確“延遲復(fù)工是出于疫情防控需要，這幾天屬于休息日”。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，這個(gè)解答存在不嚴(yán)謹(jǐn)之處?，F(xiàn)行法律規(guī)定的休息日指的是周休息日，每年的天數(shù)固定，但具體時(shí)間可以調(diào)整。如果按照這個(gè)解答，沒有提到休息日的調(diào)整，只能認(rèn)為是增加了休息日，顯然違背了現(xiàn)行法律、法規(guī)對于節(jié)假日和休息日的規(guī)定。

從以上延期復(fù)工的通知來看，其實(shí)還存在一個(gè)悖論，雖然通知延期復(fù)工，企業(yè)是不是也可以不延期復(fù)工呢？同樣，企業(yè)可不可以不遵守延長假期的通知呢？在新冠疫情下，非特殊行業(yè)、重大工程，實(shí)際操作中顯然是不被允許的。但是，這種不允許沒有在通知中體現(xiàn)出來。假期延長期間和延遲復(fù)工期間應(yīng)該明確界定為《傳染病防治法》所規(guī)定的緊急措施，才能更好適用突發(fā)事件應(yīng)對法等法律法規(guī)。

四、假期延長期間和延遲復(fù)工期間屬于《傳染病防治法》所規(guī)定的緊急措施期間

職工的工作時(shí)間和休假制度，涉及《中華人民共和國憲法》第四十三條、《中華人民共和國勞動(dòng)法》第四十條、《國務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》《國務(wù)院關(guān)于修改<全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法>的決定》等一系列法律、法規(guī)的規(guī)定，既符合時(shí)代發(fā)展的需要，又有一定的穩(wěn)定性，非通過法律法規(guī)修改，不應(yīng)隨意變更。如果發(fā)生突發(fā)事件，則應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法等法律法規(guī)的規(guī)定來確定相應(yīng)的緊急措施。

根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng);(二)停工、停業(yè)、停課”。《傳染病防治法》對于停工、停業(yè)等緊急措施有著明確的規(guī)定，假期延長期間可以歸入《傳染病防治法》第四十二條第二款規(guī)定的“停工、停業(yè)、停課”，延遲復(fù)工期間都可以歸入《傳染病防治法》第四十二條第二款規(guī)定的“停工、停業(yè)”。

五、新冠疫情下的假期延長期間和延遲復(fù)工期間對承包人而言構(gòu)成不可抗力

假期延長期間和延遲復(fù)工期間是通過一紙政府通知來實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)屬于行政措施，而行政措施、決定和命令不是一種法的形式，不具有法的性質(zhì)，是一種廣義的政府行為，并不當(dāng)然構(gòu)成不可抗力，只有在新冠疫情這個(gè)前提下才對承包人構(gòu)成不可抗力。1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。隨著事態(tài)的發(fā)展，全國31個(gè)省、市、自治區(qū)先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。假期延長期間和延遲復(fù)工期間的通知是在這個(gè)背景下出臺(tái)的，依據(jù)是《傳染病防治法》第四十二條第二款相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十六條：“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。”在新冠疫情下，政府發(fā)布的相關(guān)通知具有強(qiáng)制效力，符合《中華人民共和國民法典》關(guān)于不可抗力的規(guī)定，構(gòu)成不可抗力。

厘清新冠疫情下假期延長期間和延遲復(fù)工期間的法律性質(zhì)，是為了依照法律規(guī)定，合理分配當(dāng)事人風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。假期延長期間和延遲復(fù)工期間對承包人而言構(gòu)成不可抗力，承包人在簽訂合同時(shí)不能預(yù)見、不能避免且不能克服，影響承包人履行合同約定的義務(wù)，已經(jīng)引起或?qū)⒁鸸て谘诱`，承包人依法主張工期順延的法律依據(jù)是充分的。

陳銳

北京君都（上海）律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員業(yè)務(wù)方向：建設(shè)工程、勞動(dòng)人事、合規(guī)