91精品国产99久久久久久红楼,欧美高清另类,欧美日韩中文在线观看,久久激情精品,91视频导航,亚洲欧美日韩一级,巨人精品福利官方导航

建設(shè)工程規(guī)劃許可前置審批的行政可訴性研究 以道路交通設(shè)計(jì)審批為例

2019年第01期    作者:文│曹竹平 李夢云    閱讀 8,628 次

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證（以下簡稱“規(guī)劃許可”）。

核發(fā)規(guī)劃許可證的行為毋庸置疑是一種行政許可行為，就核發(fā)規(guī)劃許可而發(fā)生行政爭議的，無論規(guī)劃許可相對人或是該許可涉及的第三人，均得依法提起行政訴訟予以解決。

然而，深入考察規(guī)劃許可證的核發(fā)行為可以發(fā)現(xiàn)，該證的核發(fā)并不是一個扁平化的“申請—審核—批準(zhǔn)”的單一許可行為，而是涉及多部門、多領(lǐng)域、多層次聯(lián)合審批的一個立體化的許可過程。在規(guī)劃部門最終核準(zhǔn)規(guī)劃許可之前，與該建設(shè)工程有關(guān)的相關(guān)公安、消防、綠化、環(huán)保、市容、城建等部門，應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)就該建設(shè)工程所涉及的相應(yīng)問題分別作出審批。這些部門的審批是規(guī)劃部門最終核準(zhǔn)規(guī)劃許可的前置程序甚至是必要條件，申請人如無法通過這些“前置審批”則必然無法獲得最終的規(guī)劃許可。問題是，如當(dāng)事人就規(guī)劃許可前置審批而產(chǎn)生法律爭議的，該爭議是否屬于人民法院依法可以受理的行政案件？該行為是否可訴？

從規(guī)劃實(shí)務(wù)來看，大部分大型建筑物的規(guī)劃許可均會涉及建筑物所在地塊的道路交通通行問題，主要包括該建設(shè)工程的內(nèi)部道路通行問題、與相鄰權(quán)人的相鄰關(guān)系問題、與城市公共道路的對接問題等。為此，筆者即以道路交通設(shè)計(jì)為例，就規(guī)劃許可的前置審批的可訴性問題進(jìn)行梳理和討論。

一、道路交通設(shè)計(jì)審批的行政許可特征

對建設(shè)工程所在地塊的道路交通通行進(jìn)行設(shè)計(jì)、審核、批準(zhǔn)和驗(yàn)收，實(shí)質(zhì)是“道路”作為一種有限公共資源，進(jìn)行社會配置的過程。一般情況下，政府在出讓國有建設(shè)土地時，均會在出讓合同中明確出讓地塊的通行條件，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)出讓合同載明的條件進(jìn)行建設(shè)工程配套道路的開辟和交通設(shè)計(jì)。而依據(jù)《道路交通安全法》第五條、第二十九條第一款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)有“對建筑工程道路交通設(shè)計(jì)的審核、批準(zhǔn)及驗(yàn)收”的職權(quán)。依據(jù)《行政許可法》第十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，涉及“有限公共資源配置”，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。因此，建設(shè)工程道路交通設(shè)計(jì)在制度層面上有明確的行政許可設(shè)立的依據(jù)，也有明確的實(shí)施該許可的職權(quán)機(jī)關(guān)。

從實(shí)務(wù)操作上來看，建設(shè)工程道路交通設(shè)計(jì)的程序流轉(zhuǎn)，亦是典型的“申請—批準(zhǔn)”類的行政許可實(shí)施程序。建設(shè)單位在規(guī)劃許可審批前，應(yīng)制作標(biāo)有交通流向設(shè)計(jì)的平面圖、施工圖，并隨相關(guān)申請文件一并遞交所在區(qū)或縣的公安機(jī)關(guān)交通管理部門。區(qū)或縣的公安機(jī)關(guān)交通管理部門收到申請及相關(guān)材料后，進(jìn)行初步審核，區(qū)縣管理部門初審后應(yīng)當(dāng)出具初審意見，并報(bào)建設(shè)工程所在地的市公安機(jī)關(guān)交通管理部門終審批準(zhǔn)。終審批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)由市級管理部門向申請人（建設(shè)單位）簽發(fā)《建筑工程交通設(shè)計(jì)審核通知書》，該通知書是建設(shè)單位交通設(shè)計(jì)審核通過的憑證，也是其之后申請規(guī)劃許可的前置批準(zhǔn)手續(xù)。

很顯然，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)審核通過的道路交通設(shè)計(jì)，不僅在客觀上不得實(shí)際啟用通行，在法律層面上，也將使得建設(shè)單位因?yàn)槿狈η爸脤徟鵁o法獲得最終建設(shè)工程規(guī)劃許可的審批。因此，類似于道路交通設(shè)計(jì)類的前置審批，實(shí)際上是對于公民、法人或其他組織從事建設(shè)工程這一類特定活動的審查。符合《行政許可法》第二條對于“行政許可”的定義。這些前置許可，雖然從整個規(guī)劃許可體系上來看，屬于規(guī)劃許可的前置程序，但從法律規(guī)定和操作實(shí)務(wù)上來看，又在不同職能機(jī)關(guān)之間各自獨(dú)立地形成一套許可流程，符合法行政許可的法律定義、設(shè)定范圍和實(shí)施程序。

但筆者也注意到，一些地方政府在推行簡政放權(quán)、服務(wù)行政改革后，明確取消了建設(shè)工程規(guī)劃許可的部分前置審批（一部分改為備案，一部分直接取消），但其職能部門在仍然以審批的程序進(jìn)行“備案”或仍在繼續(xù)實(shí)施審批的，這些行為該如何認(rèn)定？

例如，上海市人民政府在2009年發(fā)布的滬府發(fā)【2009】68號文《第四批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)的通知》中，取消了“新（改）建公共建筑項(xiàng)目出入口交通設(shè)計(jì)審核”的行政審批。但據(jù)筆者了解，上海的道路交通管理部門仍在以前述“申請—批準(zhǔn)”的許可實(shí)施程序進(jìn)行審批。這樣的審批行為是否還得認(rèn)定為行政許可？

對此，筆者認(rèn)為，依據(jù)《行政許可法》之規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序；同樣，取消或廢止某一行政許可，亦應(yīng)遵照法定權(quán)限和程序。道路交通設(shè)計(jì)審批，作為一種行政許可，其設(shè)定的依據(jù)是《道路交通安全法》和《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，設(shè)定機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，即使要廢止或取消該許可，亦應(yīng)由全國人大或其常委會頒布決定或法律修正案，而不應(yīng)由地方人民政府自行決定是否取消。何況，上海市人民政府在取消該審批后，截至今天，許可的實(shí)施機(jī)關(guān)仍然以一種許可的模式在進(jìn)行著該審批。因此，該審批行為必然應(yīng)當(dāng)視為仍在實(shí)施的行政許可。

二、前置審批“終局性”的判定

當(dāng)然，是否屬于可訴行為，除了研究行為性質(zhì)以外，還應(yīng)當(dāng)明確該行為是否屬于法定的受案范圍。通常情況下，建設(shè)工程規(guī)劃許可作為明確的行政許可，符合《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，屬于行政行為。但規(guī)劃許可的前置審批是否可以作為一個獨(dú)立的許可行為接受司法審查，爭議較大。

前置審批是否能獨(dú)立成訴最大的爭議焦點(diǎn)在于，這些前置審批行為是否具有行政法上的“終局性”。部分行政機(jī)關(guān)通常認(rèn)為，前置審批的根本目的在于為規(guī)劃審批——最終決定建設(shè)工程是否合法的許可——進(jìn)行前置審查，對建設(shè)工程來說，如最終未獲得規(guī)劃審批，即使獲得了全部的前置審批，建設(shè)工程的合法性亦無法確立。因此，前置審批不產(chǎn)生最終的“法效果”，不具有行政行為的終局性，是一種“過程性”行為，依據(jù)最高人民法院《行政訴訟司法解釋》第一條的規(guī)定，不屬于人民法院的受案范圍。

誠然，可訴的行政行為必須具備成熟性、終局性。如果行政機(jī)關(guān)最終所做的行為之前存在準(zhǔn)備行為或類似的先行行為，并且這些先行行為尚未發(fā)生法律效果的，當(dāng)然不屬于可訴行政行為。不僅是我國的司法解釋，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第174條、荷蘭《行政法通則》第6章第3條等域外行政法，也均有類似規(guī)定。法律之所以禁止當(dāng)事人對過程性提起訴訟，主要是因?yàn)檫@些行為本身不符合行政行為的一般特征。首先，過程性行為通常以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢?yōu)橹鳎黄浯?，過程性行為形成的階段性結(jié)論并不作為意思表示向外部的行政相對人表示或送達(dá)；最后，因?yàn)榍皟身?xiàng)之原因，過程性行為本身不具備法律上之效力，不屬于法律行為。

然而，若一概認(rèn)為建設(shè)工程規(guī)劃許可的前置審批都是過程性行為，則未免以偏概全。如前文所述，以道路交通設(shè)計(jì)為例，目前實(shí)施的規(guī)劃許可的前置審批，都是以行政許可的一般實(shí)施程序在進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

首先，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向前置審批機(jī)關(guān)提交審批申請及包括建設(shè)用地出讓合同、施工平面圖在內(nèi)相關(guān)文件和圖紙，對于提交材料不齊全的，行政機(jī)關(guān)還有權(quán)令其補(bǔ)充等。這就排除了該程序完全在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的可能性。

其次，道路交通設(shè)計(jì)前置審批分為兩部分，區(qū)縣職能部門的初審和上一級職能部門的核準(zhǔn)，上級機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)后，還應(yīng)當(dāng)向申請人送達(dá)審核通過的通知書。這就形成了行政機(jī)關(guān)對外部相對人的意思表示。

最后，當(dāng)建設(shè)工程項(xiàng)目完工，道路交通設(shè)計(jì)是否符合審批內(nèi)容，亦是整個建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收的一部分。如實(shí)際施工與審批內(nèi)容不符，則建設(shè)單位必須對設(shè)計(jì)的道路進(jìn)行整改、調(diào)整，而不得實(shí)際開啟使用。這形成了該審批的“法效果”——即許可內(nèi)容和范圍的強(qiáng)制性。

因此，類似的前置審批行為從職權(quán)到意思表示，從程序到法律效果，完全是一個獨(dú)立的行政許可行為，符合行政行為的一般要件，將其納入行政訴訟的受案范圍是于法有據(jù)的。

其實(shí)，在實(shí)踐中類似的前置審批行為不勝枚舉。如根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書，核發(fā)選址意見書的行為即是前置審批行為；再比如，依據(jù)《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，如需在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府前，還應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門的同意，規(guī)劃部門的同意即是前置審批。這些前置審批雖然構(gòu)成最終行政許可的前提，但因其獨(dú)立性仍具有可訴性。

三、利害關(guān)系人的原告資格：侵害可能性的判斷

在明確前置審批的行為性質(zhì)、可訴性之后，建設(shè)單位作為行政相對人對于前置審批可以提起行政訴訟的結(jié)論固然是明確的。但我們還要討論的一個問題是，此類審批——尤其是道路交通設(shè)計(jì)、消防設(shè)計(jì)這類牽涉到相鄰權(quán)的前置審批——對相鄰利害關(guān)系人的訴權(quán)到底應(yīng)當(dāng)保護(hù)到何種程度？

建設(shè)工程基于其項(xiàng)目本身的物理特性，必然會和相鄰不動產(chǎn)權(quán)人或多或少的發(fā)生一定的關(guān)系，相鄰不動產(chǎn)權(quán)人因該建設(shè)工程某一方面的前置行政審批（或消防，或交通，或采光設(shè)計(jì)、排污設(shè)計(jì)等等），認(rèn)為其權(quán)利受到侵害的，能否針對該前置審批提起行政訴訟？如要提起此類訴訟，利害關(guān)系人又應(yīng)當(dāng)符合何種條件？這些問題的實(shí)質(zhì)就是，如何賦予建設(shè)工程項(xiàng)目相鄰利害關(guān)系人的原告資格。

從法理上而言，在第三人效力處分的行政程序中，除了直接的行政相對人，還會有其他的行政程序參加人，這些參加人屬于廣義上的行政相對人。域外如日本、奧地利、葡萄牙、我國澳門特別行政區(qū)等諸多立法例也均將第三人參與訴訟進(jìn)行了規(guī)定。如《日本行政程序法》第十條規(guī)定，行政廳對申請作出處分時，當(dāng)應(yīng)該考慮的申請人之外的利害屬該法令所規(guī)定的許可認(rèn)可等的要件時，根據(jù)需要，必須努力以舉行公聽會以及其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄔO(shè)置聽取該申請人之外者的意見的機(jī)會。

我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。這里并沒有區(qū)分是行政行為的直接相對人或效力處分的第三人，因此，法律本身是賦予第三人訴權(quán)的。但第三人欲提起訴訟，還應(yīng)當(dāng)符合“利害關(guān)系”的要件。通常認(rèn)為，判斷行政法上的利害關(guān)系，具體要考慮三個因素：一是是否存在一項(xiàng)權(quán)利（原告的合法權(quán)益）；二是該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利（原告的個人權(quán)益）；三是該權(quán)利是否有受到侵害的可能（侵害可能性）。

筆者這里重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)的是，第一，利害關(guān)系中原告的合法權(quán)益，不僅僅包括公法權(quán)益，或者《行政訴訟法》第十二條的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)包括整個法律體系保護(hù)范圍內(nèi)的合法權(quán)益，只要有法律、法規(guī)的明確依據(jù)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是“合法權(quán)益”。第二，審查原告是否能夠獲得訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)判斷其權(quán)利是否受到侵害，但這種“侵害”的判斷，應(yīng)以可能性為限，即有“原告關(guān)于權(quán)利侵害的可信陳述，或者侵權(quán)的可能性就足夠了”。

實(shí)踐中，相鄰不動產(chǎn)權(quán)人因?yàn)榻ㄔO(shè)工程前置審批而提起訴訟的，審查其原告資格也就應(yīng)當(dāng)圍繞上述三個要素即可。常見的第三人提起此類訴訟無外是道路交通設(shè)計(jì)侵害土地使用權(quán)、排污排水侵害相鄰權(quán)、消防設(shè)計(jì)侵害土地獨(dú)占使用權(quán)等等。這些案件中，因?yàn)榈谌瞬⒎侵苯訁⑴c建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的當(dāng)事人，令其在起訴階段即要完全證明權(quán)利遭到必然侵害恐強(qiáng)人所難。法官宜以自然之理性、生活之常識，審查其是否具有權(quán)利遭受侵害的可能，如連最基本的可能都沒有（如某一建筑工程幾公里以外的當(dāng)事人對該工程采光問題提起訴訟），則徑行駁回起訴；如初步具備一定的權(quán)利侵害可能性，則即應(yīng)令案件進(jìn)入言辭審理階段。

四、結(jié)論

規(guī)劃許可作為建設(shè)工程項(xiàng)目的最終的合法性證明，其前置審批在滿足法律規(guī)定的條件下，具備行政許可的職權(quán)、設(shè)定、實(shí)施等法律特征，也是一種獨(dú)立的行政許可。

即使該前置審批，對于整個規(guī)劃許可而言，并非最終的項(xiàng)目審批，但鑒于其與相對人之間的意思表示、審批效力的強(qiáng)制性等特征，應(yīng)認(rèn)定其為一種終局性的行政行為。

人民法院在判斷該類前置審批所涉及的第三人能否賦予其原告資格時，應(yīng)以利害關(guān)系三要素為判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且只要初步具備對第三人權(quán)利侵害的可能性時，即應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行實(shí)體審理，充分保障此類行為中利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

 

 

曹竹平

上海市匯業(yè)律師事務(wù)所合伙人，上海市法學(xué)會行政法學(xué)研究會理事，上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會委員。

業(yè)務(wù)方向：行政爭議解決、行政法律風(fēng)險防范。

 

李夢云

上海市匯業(yè)律師事務(wù)所實(shí)習(xí)人員。