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近年來，有一類企業(yè)清算注銷業(yè)務(wù)大幅增加，即國有企業(yè)中因歷史遺留等問題引出的“僵尸企業(yè)”清理業(yè)務(wù)。
概念 僵尸企業(yè)，是指已經(jīng)停產(chǎn)或者半停產(chǎn)多年、常年虧損、喪失自我發(fā)展能力的企業(yè)，通常已經(jīng)被上級主管單位安排其他公司托管擱置甚至已經(jīng)被遺忘，其中不乏“三無企業(yè)”，即上級主管單位不保管公章、營業(yè)執(zhí)照、財務(wù)賬冊，失去實控能力，甚至由于年代久遠、人事更迭等原因?qū)е律霞壷鞴懿块T沒有這些企業(yè)的任何資料。
現(xiàn)狀 這類“國企清僵”業(yè)務(wù)，目前是基于政策主導(dǎo)推動的，因此該類型業(yè)務(wù)會集中出現(xiàn)，未來隨著清理工作的不斷完成，業(yè)務(wù)量會逐漸減少，但可以預(yù)期的是該類業(yè)務(wù)的廣泛需求將存在一段不短的周期。
由于“國企清僵”業(yè)務(wù)具有一定的特殊性和復(fù)雜性，而本文作為公司終止全流程專欄的加餐文章，在筆者結(jié)合自身多年從事該項工作的經(jīng)驗，以及對國企處僵治困工作的推行背景、難點及注意要點的理解與體會上，在此與各位進行探討和分享。
一、僵尸企業(yè)清算工作的政策背景和必要性
2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》[中發(fā)（2015）22號]，其中要求以資本為主線推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，發(fā)揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)，建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，加快處置低效無效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。
2016年5月18日，國務(wù)院第134次常務(wù)會議審議通過了《中央企業(yè)深化改革瘦身健體工作方案》，要求央企“瘦身健體、提質(zhì)增效”，工作方案重點之一就是對國有企業(yè)中不符合產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)又連年虧損的“僵尸企業(yè)”、“特困企業(yè)”進行有效處置，即“處僵治困”。
2016年8月3日，國資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)開展壓縮管理層級減少法人戶數(shù)工作的通知》[國資發(fā)改革（2016）135號]，要求著力解決中央企業(yè)法人戶數(shù)多、法人鏈條長、管理層級多、機構(gòu)臃腫、管理效率低等突出問題，部署“壓減”工作，明確要求對“僵尸企業(yè)”、“虧損企業(yè)”、歷史遺留的“三無企業(yè)”，積極爭取和充分利用有關(guān)政策，采取兼并重組、關(guān)閉撤銷、破產(chǎn)清算等方式，加快重組整合和市場出清。對因債權(quán)債務(wù)、欠稅、土地權(quán)屬、有關(guān)手續(xù)不全等原因短期內(nèi)難以退出的所屬企業(yè)，可進行集中托管，逐步實施清理壓縮。
2019年6月22日，發(fā)改委、國資委、最高人民法院、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督總局等13個部門聯(lián)合發(fā)布了《加快完善市場主體退出制度改革方案》[發(fā)改財金（2019）1104號]，提出規(guī)范市場主體退出方式，健全清算注銷制度，完善破產(chǎn)法律制度，完善國有企業(yè)及特殊類型國有企業(yè)（指全民所有制企業(yè)、廠辦集體企業(yè)等）的退出機制。
2020年6月30日召開的中央全面深化改革委員會第十四會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，進一步強調(diào)了改革國有企業(yè)的重要性。
隨著以上政策的不斷出臺，各地省、市、縣地方國資委迅速響應(yīng)并發(fā)布了地方國有企業(yè)“瘦身健體”改革的方案。從上到下實施的國企瘦身健體改革，從具體內(nèi)容上看，不涉及產(chǎn)權(quán)改革，本質(zhì)上是我國在國有企業(yè)政策性負擔(dān)剝離和聚焦主業(yè)改革方面的新嘗試，有利于國企做強做優(yōu)主業(yè)，提高經(jīng)營效率，改善企業(yè)造血功能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這也是當前階段，僵尸國企清理業(yè)務(wù)量激增的主要背景。
二、清理僵尸國企的“非專業(yè)上的”難點
1. 確定需處理的企業(yè)名單往往大費周章。僵尸企業(yè)的名單通常由各家央企、地方國企、政府委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦通過摸排進行確定，其中不乏老員工已多數(shù)退休，現(xiàn)任主管人員根本不清楚企業(yè)的存在，是借助上級下發(fā)待清理企業(yè)名錄或通過企業(yè)信息查詢工具檢索后才得知名下尚有一些沒聽說過的投資企業(yè)。
2. 需處理的企業(yè)資料往往不齊全或者沒有。很多僵尸企業(yè)成立于上世紀八九十年代，有相當多的企業(yè)被吊銷于本世紀初。由于歷史久遠，加上人事更迭和檔案管理工作的不到位，一般除了主管單位全資投資的企業(yè)，大部分僵尸企業(yè)往往已經(jīng)找不到或找不全公章、營業(yè)執(zhí)照、財務(wù)賬冊、經(jīng)營類合同文件等資料。
3. 市場監(jiān)督管理局的工商內(nèi)檔可能存在缺漏。主管單位通常要自行或委托律師調(diào)取待清理企業(yè)的工商內(nèi)檔，以便了解企業(yè)的歷史和當前狀況方能制定處理方案，但由于歷史較為久遠，由于技術(shù)或管理的問題，有些企業(yè)自身或分支機構(gòu)的工商內(nèi)檔可能缺少內(nèi)容或完全沒有，這會給任何一種清算方式都帶來障礙。除此之外，還會出現(xiàn)工商內(nèi)檔料中顯示的信息與當前工商系統(tǒng)中記載不符的情況。
4. 合資企業(yè)的其他股東通常會有各種問題無法取得聯(lián)系。僵尸企業(yè)的其他股東可能是個人、國內(nèi)公司、外國公司、政府部門的前身，可能是一個，也可能是幾十個，而這些股東很可能已經(jīng)去世、失聯(lián)、注銷、改制、破產(chǎn)，即便聯(lián)系到也可能不配合，而制定清算方案時股東的情況往往決定了清算方式的不同，存在基于股東特定需求可能會給清理工作帶來額外投入和時間負累的情況。
5. 上級管理部門進度安排時間緊、任務(wù)重，且對主管單位經(jīng)辦人員來說是額外工作，需要安排專人負責(zé)并激勵其工作熱情。如前所述，僵尸企業(yè)的清理是政策驅(qū)動的工作，從基層來說，是否清理這些企業(yè)對現(xiàn)有的企業(yè)經(jīng)營情況、個人的業(yè)績不會有明顯的改變，但增加的工作量是巨大的，有些主管單位是一個人負責(zé)，有些是成立工作組，無論哪種方式，這類工作都在經(jīng)辦人員本職工作之外造成額外的負擔(dān)，所以主管單位往往會選擇第三方的專業(yè)清理機構(gòu)來配合處理，一般是從具有破產(chǎn)管理人資質(zhì)的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、清算事務(wù)所中聘用。
6. 需有充足的專項經(jīng)費方可保障清理工作順利進行。中央企業(yè)、地方國企、政府委辦局是“壓減”工作的責(zé)任主體，而清理工作會支出委托專業(yè)清理機構(gòu)的費用、審計評估費用、申請強制清算的申請費、補繳稅務(wù)欠費和罰款、辦事費用等，不同企業(yè)和地方財政因為經(jīng)費安排的問題會影響企業(yè)清理的進度，因此這項工作應(yīng)當提前做好預(yù)算安排。由于國有企業(yè)經(jīng)費申請的嚴格程序要求，對于清理過程中可能出現(xiàn)的費用項目，經(jīng)辦人員需提前詳盡地與委托人進行溝通交底，提前申請預(yù)算，為后續(xù)工作的正常開展打好基礎(chǔ)。
7. 稅務(wù)問題難以厘清，欠稅情況普遍。僵尸企業(yè)中存在很多原先是全民所有制的企業(yè)，它們在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，沒有按公司法的要求改制為公司制企業(yè)，也一直沒有理順注冊資本金和企業(yè)所得稅等歷史欠賬問題。按照現(xiàn)行稅務(wù)管理要求，這些企業(yè)要辦理稅務(wù)注銷必須就之前的稅務(wù)違法事項繳納罰款和補交稅費費，有些企業(yè)根本無力承擔(dān)，最終導(dǎo)致僵尸企業(yè)繼續(xù)擱置。即便上級主管單位能夠承擔(dān)這些稅費，但由于歷史遺留下來的資產(chǎn)權(quán)屬問題、欠稅欠費問題、債權(quán)債務(wù)問題，其稅務(wù)清算工作難度很大、進度會很緩慢。
8. 土地等不動產(chǎn)權(quán)屬不清。由于長期虧損或停止經(jīng)營，絕大部分僵尸企業(yè)已喪失流動資產(chǎn)或其他動產(chǎn)，除土地等不動產(chǎn)外，鮮有具有處置價值的資產(chǎn)，但是也會有不動產(chǎn)權(quán)屬不清、劃撥土地與地面附屬物不動產(chǎn)登記分離等難題。有些國有僵尸企業(yè)土地或房產(chǎn)手續(xù)不全，更有甚者根本沒有相關(guān)手續(xù)，若要補全相關(guān)手續(xù)，則需要支付高昂的費用或有難以逾越的程序困境，實踐中幾無可操作性。這些都給清算工作帶來了巨大的困難。
三、清理僵尸國企的“專業(yè)上的”注意要點
1. 僵尸國企的處置，主要是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)、解散清算等方式進行，每家企業(yè)情況不同，需要一事一議，如果進行解散清算，在所有股東都能配合的情況下具有進行自行清算的可能性，但國企的上級主管單位領(lǐng)導(dǎo)通常需要判斷自行清算給不了解企業(yè)真實情況的經(jīng)辦人員可能帶來的風(fēng)險，往往最后傾向于通過法院進行強制清算。而自行清算和強制清算、破產(chǎn)清算的操作方式與其他類型企業(yè)并無異處，這一部分操作程序、注意事項可以參見《公司終止全流程》專欄的其他文章。
2. 企業(yè)的性質(zhì)不同可以采取的清算方式也不同，市場監(jiān)督管理局對全民所有制企業(yè)、集體企業(yè)一般可以采取簡易注銷的方式，甚至強制注銷方式，2024年7月1日實施的新《公司法》也增加了對有限公司可以采取這兩種注銷方式的規(guī)定。這一變動可能給部分難以實現(xiàn)自行清算的清僵工作帶來積極推動，值得關(guān)注市場監(jiān)督管理部門在實際工商登記工作中的最新指引。
3. 當下國企清僵工作存在較強的政策性引導(dǎo)，也是國企近些年的長期工作計劃，由于各家企業(yè)工作開展節(jié)點和流程存在差異，時有出現(xiàn)同一待清理企業(yè)同時處在兩家甚至多家國企股東的清算名錄之中的情況，實務(wù)中也存在不掌握公司公章賬冊的小股東申請強制清算，而令掌握相應(yīng)資料的大股東始料未及的情況。對合資企業(yè)的股東中有其他國企股東的，建議通過各種方式聯(lián)系到其他國企股東，對是否進行清理、由誰主導(dǎo)清理、清理路徑怎樣選擇進行溝通，這樣可以避免因信息隔絕導(dǎo)致的清理工作重復(fù)和瑕疵。
4. 有限公司的清算依據(jù)主要是現(xiàn)行《公司法》（2018年修正版）第180條至第190條、最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規(guī)定（二）》、《關(guān)于審理公司強制清算案件工作座談會紀要》等法律、司法解釋的規(guī)定，非公司企業(yè)法人的清算依據(jù)是《民法典》第68條，合伙企業(yè)依據(jù)《合伙企業(yè)法》，全民所有制企業(yè)依據(jù)《全民所有制企業(yè)法》。除上述法律依據(jù)之外，由于國有資產(chǎn)的特殊情況，其適用的法律、行政規(guī)章等具有復(fù)雜并多層級的特點。出于保護國有資產(chǎn)的需要，在《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律、行政法規(guī)中對國有企業(yè)的清算涉及到需要履行的國資審批程序、資產(chǎn)評估程序、聽取企業(yè)工會和職工的意見和建議程序等事項相對普通企業(yè)主體多有特殊規(guī)定，需要經(jīng)辦人員在進行國有企業(yè)清算時遵照執(zhí)行。
5. 大部分的僵尸國企由于多年未按規(guī)定辦理年檢，通常會被市場監(jiān)督管理局吊銷營業(yè)執(zhí)照，這種情況作為法定的解散理由反而方便直接向法院提起強制清算申請。但實務(wù)中也有部分僵尸國企實際已停擺多年但仍然處于存續(xù)狀態(tài)的情況，其緣由包括市場監(jiān)督管理局因為特定原因還沒有做出吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定、企業(yè)營業(yè)期限仍未到期等各種情況，因法定解散理由暫未出現(xiàn)，若非能夠聯(lián)系到滿足法定或公司章程規(guī)定表決權(quán)比例的股東配合做出解散決議并報市場監(jiān)督管理局進行自行清算注銷，將遇到因企業(yè)仍然存續(xù)無法推動強制清算的困境。此種情況下最佳方案為嘗試與市場監(jiān)督管理局進行前期溝通，通過舉報等方法予以吊銷營業(yè)執(zhí)照，否則在無法聯(lián)系足夠股東做出解散決議的情形下只能嘗試提起解散公司之訴，在法院裁定解散后方可開展工作，這將極大的拖慢清理進度。
6. 實踐中還會碰到僵尸國企已經(jīng)被市場監(jiān)督管理局辦理強制注銷，而上級主管單位確需對企業(yè)的債權(quán)債務(wù)、資產(chǎn)進行清理的情況，這類企業(yè)是在全國開展吊銷未注銷企業(yè)強制注銷試點的地區(qū)和期間發(fā)生的，如果上級主管單位需要啟動清算，試點地區(qū)的規(guī)定中一般會有特定情況下恢復(fù)企業(yè)為吊銷未注銷狀態(tài)的救濟程序可以嘗試。2024年7月1日實施的新《公司法》第241條確立了強制注銷制度，并且明確規(guī)定原公司股東、清算義務(wù)人的責(zé)任不受影響，這類企業(yè)在被強制注銷后如果要進行清算，程序如何安排有待于相關(guān)機關(guān)出臺更細致的規(guī)定。
綜上所述，僵尸國企的清算工作有其自身的特點和難點，不管是主管單位還是經(jīng)辦機構(gòu)，在處理相關(guān)工作時需要了解清楚企業(yè)的現(xiàn)狀，謹慎研判相關(guān)管理規(guī)定，有針對性地制定處理方案，才能高效、合規(guī)地完成任務(wù)。
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