8月25日，上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《上海條例》）。對(duì)比去年深圳市出臺(tái)的首個(gè)中國(guó)城市更新立法文件《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳條例》），兩部法規(guī)分別具有什么樣的區(qū)域性特點(diǎn)？《上海條例》又有哪些不同方面的思考？

筆者梳理兩部條例的體例及各章節(jié)重點(diǎn)內(nèi)容，從體例對(duì)比到總則重點(diǎn)內(nèi)容對(duì)比，再到分則具體內(nèi)容對(duì)比，最后總結(jié)出《上海條例》相較《深圳條例》更關(guān)注城市更新哪些內(nèi)容，以進(jìn)一步了解《上海條例》在推進(jìn)上海市城市更新工作上的立法特色與創(chuàng)新。

一、 體例對(duì)比

	《深圳條例》	《上海條例》
第一章	總則	總則
第二章	城市更新規(guī)劃與計(jì)劃	城市更新指引和更新行動(dòng)計(jì)劃
第三章	拆除重建類城市更新	城市更新實(shí)施
第四章	綜合整治類城市更新	城市更新保障
第五章	保障和監(jiān)督	監(jiān)督管理
第六章	法律責(zé)任	浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定
第七章	附則	法律責(zé)任
第八章		附則

從對(duì)比表可以看出，除去通常的總則、法律責(zé)任、附則部分，《深圳條例》與《上海條例》在條文體例上，主要有如下差別：

1. 《深圳條例》的“城市更新規(guī)劃”一章對(duì)應(yīng)《上海條例》的“城市更新指引”；“保障和監(jiān)督”對(duì)應(yīng)“城市更新保障”、“監(jiān)督管理”兩章。單從定義上，我們難于判斷“規(guī)劃”與“指引”，“監(jiān)督”與“監(jiān)督管理”到底有何區(qū)別，本文后續(xù)將對(duì)具體內(nèi)容展開對(duì)比，方看差異；

2. 《深圳條例》中的拆除重建類城市更新與綜合整治類城市更新對(duì)應(yīng)了《上海條例》中的城市更新實(shí)施。在城市更新實(shí)施環(huán)節(jié)的立法上，深圳采用“二分法”的簡(jiǎn)潔處理，將城市更新的類型只區(qū)分拆除重建類與綜合整治類兩大版塊；而上海的做法較為保守，沒有在條文體例上直接明確城市更新的類型；

3. 浦東新區(qū)作為唯一一個(gè)被全國(guó)人大授予立法權(quán)的地方行政區(qū)，在《上海條例》的單獨(dú)章節(jié)中體現(xiàn)了其特別立法權(quán)，這也貫徹了中央對(duì)加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的重點(diǎn)要求。“浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定”單章主要從創(chuàng)新支持、原成片出讓區(qū)域更新、更新空間垂直與復(fù)合利用、舊區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)用地等方面做出規(guī)定。

二、 更新適用范圍對(duì)比

從上文兩部法規(guī)條文的編纂體例上看，兩地立法者關(guān)于城市更新適用范圍的描述有所區(qū)別。再對(duì)比《深圳條例》與《上海條例》的總則部分，簡(jiǎn)而蓋之：

《上海條例》提出了城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)；而《深圳條例》規(guī)定城市更新，是指對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)規(guī)定區(qū)域進(jìn)行拆除重建或者綜合整治的活動(dòng)。

具體來看，《上海條例》第二條二款從城市更新的屬性以及適用范圍上做了概括描述：本條例所稱城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)，具體包括：（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高超大城市服務(wù)水平；（二）優(yōu)化區(qū)域功能布局，塑造城市空間新格局；（三）提升整體居住品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境；（四）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，塑造城市特色風(fēng)貌；（五）市人民政府認(rèn)定的其他城市更新活動(dòng)。之后的條文便沒有城市更新概念的單獨(dú)規(guī)定。特別注意，針對(duì)上海目前還仍需推進(jìn)的舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造等“三舊”改造相關(guān)工作，仍屬更新工作范疇，但《上海條例》的立法者并沒有在第二條中單獨(dú)對(duì)其說明，僅在第五條住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門的職責(zé)，以及附則“三舊”改造應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家相關(guān)規(guī)定上提及。

此處與《深圳條例》不同?！渡钲跅l例》第二條雖也規(guī)定了四類更新活動(dòng)的情形：

本條例所稱城市更新，是指對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)具有下列情形之一的區(qū)域，根據(jù)本條例規(guī)定進(jìn)行拆除重建或者綜合整治的活動(dòng)：（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施急需完善；（二）環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；（三）現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施；（四）經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)進(jìn)行城市更新的其他情形。但窮舉了拆除重建和綜合整治兩類活動(dòng)，并未如《上海條例》一樣，從根本屬性上定義城市更新?！渡钲跅l例》條例第四條：城市更新應(yīng)當(dāng)增進(jìn)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)下列目標(biāo)：（一）加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，提升城市功能品質(zhì)；（二）拓展市民活動(dòng)空間，改善城市人居環(huán)境；（三）推進(jìn)環(huán)保節(jié)能改造，實(shí)現(xiàn)城市綠色發(fā)展；（四）注重歷史文化保護(hù)，保持城市特色風(fēng)貌；（五）優(yōu)化城市總體布局，增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)能。從這條規(guī)定來看，也提到了城市更新的根本屬性。但可預(yù)見的是，在深圳后續(xù)城市更新實(shí)踐中，很難將拆除重建、綜合整治以外的活動(dòng)認(rèn)定為更新活動(dòng)。

相比之下，《上海條例》將城市更新的定義與目標(biāo)整合在一個(gè)條文中，以屬性明晰含義，不囿于具體實(shí)施方式的概念列舉，適應(yīng)當(dāng)?shù)馗聵I(yè)務(wù)種類繁多的區(qū)域特點(diǎn)。

三、 政府參與主體對(duì)比

（表格化）在參與更新活動(dòng)的政府部門及其職責(zé)上，兩部條例的規(guī)定也各有千秋。深圳更新活動(dòng)參與部門少，職責(zé)集中；上海更新活動(dòng)參與部門多，職責(zé)細(xì)化。下面依次進(jìn)行梳理對(duì)比：

根據(jù)《深圳條例》總則所述，參與深圳市更新工作的各級(jí)政府部門及其職責(zé)如下：

1. 市政府：統(tǒng)籌全市城市更新工作，研究決定重大事項(xiàng)；

2. 市城市更新部門：主管部門，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全市城市更新工作，擬訂城市更新政策，組織編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、年度計(jì)劃，制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；

3. 區(qū)政府：負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)城市更新工作；

4. 區(qū)城市更新部門：負(fù)責(zé)區(qū)城市更新組織實(shí)施和統(tǒng)籌管理工作；

5. 街道辦：配合區(qū)城市更新部門做好城市更新相關(guān)工作，維護(hù)城市更新活動(dòng)正常秩序。

《上海條例》中，參與更新工作的各級(jí)政府部門及其職責(zé)如下：

1. 市政府：建立城市更新協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作，并研究、審議城市更新相關(guān)重大事項(xiàng)；

2. 規(guī)劃資源部門：負(fù)責(zé)組織編制城市更新指引，按照職責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等城市更新相關(guān)工作，并承擔(dān)城市更新有關(guān)規(guī)劃、土地管理職責(zé)；

3. 住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門：按照職責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房更新、"城中村"改造等城市更新相關(guān)工作，并承擔(dān)城市更新項(xiàng)目的建設(shè)管理職責(zé)；

4. 經(jīng)濟(jì)信息化部門：負(fù)責(zé)根據(jù)本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域的城市更新相關(guān)工作；

5. 商務(wù)部門：負(fù)責(zé)根據(jù)本市商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)重點(diǎn)商業(yè)商辦設(shè)施的城市更新相關(guān)工作；

6. 發(fā)展改革、房屋管理、交通、綠化市容、水務(wù)、文化旅游、民防、財(cái)政等其他有關(guān)部門：在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同開展城市更新相關(guān)工作；

7. 區(qū)政府（含作為市政府派出機(jī)構(gòu)的特定地區(qū)管理委員會(huì)）：負(fù)責(zé)推進(jìn)本轄區(qū)內(nèi)城市更新工作；

8. 街道辦事處、鎮(zhèn)政府：依法做好城市更新相關(guān)工作。

《上海條例》還增設(shè)了一個(gè)新機(jī)構(gòu)、一個(gè)新制度：

1. 市政府“城市更新中心”辦公室：設(shè)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門，按照規(guī)定職責(zé)，參與相關(guān)規(guī)劃編制、政策制定、舊區(qū)改造、舊住房更新以及承擔(dān)市人民政府確定的其他城市更新相關(guān)工作；

2. 城市更新專家委員會(huì)制度：專家委員會(huì)開展城市更新有關(guān)活動(dòng)的評(píng)審、論證等工作，并為市、區(qū)人民政府的城市更新決策提供咨詢意見。

綜上對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，《上海條例》不僅加大了現(xiàn)有職能部門參與城市更新活動(dòng)的力度，也專門組織專業(yè)群體服務(wù)于更新工作的各項(xiàng)具體環(huán)節(jié)。相比《深圳條例》中市、區(qū)城市更新部門負(fù)責(zé)具體工作的推進(jìn)，側(cè)重部門整體引導(dǎo)與城市更新單元機(jī)制相結(jié)合的管理體系，《上海條例》將規(guī)劃資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、經(jīng)濟(jì)信息化部門、商務(wù)部門等相關(guān)部門也納入到深度參與城市更新活動(dòng)的政府部門范圍中，形成政府各司其職，部門協(xié)同區(qū)域，整體統(tǒng)籌推進(jìn)的工作環(huán)境。

另外，條例增設(shè)的城市更新專家委員會(huì)，成員將由規(guī)劃、房屋、土地、建筑、交通、生態(tài)環(huán)境、文史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的人士組成，專門開展各環(huán)節(jié)活動(dòng)評(píng)審、論證以及提供專家意見等工作。在后續(xù)更新指引、計(jì)劃、方案等相關(guān)規(guī)定中，條例也高度體現(xiàn)立法者對(duì)專家委員會(huì)深度參與更新工作的重視?！渡虾l例》這一特色創(chuàng)舉，不僅表明了上海對(duì)社會(huì)各界人士參與城市治理的積極態(tài)度，更為后續(xù)全國(guó)范圍內(nèi)的城市更新立法活動(dòng)起到了重要啟示作用。

四、 更新流程對(duì)比

結(jié)合兩部法規(guī)的分則內(nèi)容，在城市更新流程上《上海條例》并無具體描述。反觀《深圳條例》第八條明確了更新流程：城市更新一般按照下列程序進(jìn)行，本條例另有規(guī)定的除外：

（一）城市更新單元計(jì)劃制定；

（二）城市更新單元規(guī)劃編制；

（三）城市更新實(shí)施主體確認(rèn)；

（四）原有建筑物拆除和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬注銷登記；

（五）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓；

（六）開發(fā)建設(shè)；

（七）回遷安置。

市人民政府因優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及行政審批制度改革的需要，可以按規(guī)定優(yōu)化相關(guān)工作程序。

“城市更新單元”是深圳市城市更新實(shí)踐中首創(chuàng)的名詞，它是指城市更新實(shí)施的基本單位，可以包括一個(gè)或者多個(gè)城市更新項(xiàng)目。這使得深圳更新活動(dòng)的規(guī)劃體系成為1個(gè)更新總體規(guī)劃與N個(gè)更新單元規(guī)劃相結(jié)合的“1+N”型規(guī)劃體系，并在《深圳條例》中有著詳細(xì)闡述：計(jì)劃申報(bào)主體包括權(quán)利人或其委托的單一市場(chǎng)主體，共同委托的單一權(quán)利人或單一市場(chǎng)主體，所在原村集體繼受單位或者其委托的單一市場(chǎng)主體等多種類型下的市場(chǎng)主體。此外，條例還明確了制定與編制的依據(jù)、內(nèi)容、主體確認(rèn)及申報(bào)流程等程序內(nèi)容，例如單元計(jì)劃早于規(guī)劃編制的制定，城市更新規(guī)劃編制的制定過程先由城市更新單元計(jì)劃申報(bào)主體委托資質(zhì)機(jī)構(gòu)編制規(guī)劃草案，最終由市政府批準(zhǔn)等?？梢哉f，在《深圳條例》出臺(tái)后，深圳城市更新領(lǐng)域的市場(chǎng)主體具有很高的主觀能動(dòng)性，整個(gè)城市更新活動(dòng)在政府審批，多個(gè)市場(chǎng)主體活躍的環(huán)境下進(jìn)行。

相比之下，城市更新各環(huán)節(jié)內(nèi)容的規(guī)定，深圳與上海兩地卻存在著巨大差異?！渡虾l例》沒有沿用城市更新單元的概念，也沒有通過條文明確城市更新的具體流程?？v觀條例全文脈絡(luò)，梳理出上海市更新工作開展的大致體系結(jié)構(gòu)為：

（一） 城市更新指引編制；

（二） 更新行動(dòng)計(jì)劃編制；

（三） 更新統(tǒng)籌主體確定；

（四） 更新實(shí)施方案確定；

（五） 更新前期準(zhǔn)備工作；

（六） 城市更新實(shí)施；

（七） 城市更新保障與監(jiān)管。

從上述流程可以歸納，《上海條例》在更新實(shí)施前呈現(xiàn)的是“城市更新指引——更新行動(dòng)計(jì)劃——更新實(shí)施方案”三層遞進(jìn)管理體系。三個(gè)層面在審定程序上可概括為：

更新指引由市規(guī)劃資源部門編制，市政府審定；行動(dòng)計(jì)劃一般由區(qū)人民政府根據(jù)指引編制，經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審，市政府審定；實(shí)施方案一般由更新統(tǒng)籌主體編制，報(bào)市規(guī)劃資源部門后，由區(qū)政府或市規(guī)劃資源部門論證后認(rèn)定（具體分工待市政府明確）。

由上述內(nèi)容可知，上海的城市更新活動(dòng)是自上而下的“整體引導(dǎo)——區(qū)域評(píng)估——更新統(tǒng)籌”規(guī)劃體系，相比深圳市的“1+N”體系，上海走了一條政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化并舉的城市治理新道路，各級(jí)政府部門參與力度更強(qiáng)、范圍更廣、責(zé)任更大。

更值得一提的是，對(duì)比深圳“城市更新單元”計(jì)劃的申報(bào)主體，上海首創(chuàng)了“城市更新統(tǒng)籌主體”的概念。更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)，原則上都由更新統(tǒng)籌主體予以統(tǒng)籌開展。與更新實(shí)施主體不同，更新統(tǒng)籌主體的職責(zé)是推動(dòng)達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場(chǎng)資源、編制區(qū)域更新方案以及統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目的實(shí)施。筆者理解，統(tǒng)籌主體是實(shí)施主體的上位概念，更新活動(dòng)的實(shí)施一般需經(jīng)過統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌規(guī)劃。另外，《上海條例》第二十條規(guī)定：本市建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區(qū)域范圍內(nèi)城市更新活動(dòng)相適應(yīng)的市場(chǎng)主體作為更新統(tǒng)籌主體。屬于風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府也可以指定更新統(tǒng)籌主體。由此可見，更新統(tǒng)籌主體的確定，實(shí)則也是政府作為主導(dǎo)建立起的遴選或指定工作機(jī)制。

五、 公眾參與對(duì)比

梳理《深圳條例》與《上海條例》中體現(xiàn)公眾參與的內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)維度對(duì)比兩部法規(guī)之間的異同：

（一） 更新原則中的公眾參與

《深圳條例》將“公眾參與”納入城市更新總體原則之內(nèi)，并在第十二條重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與機(jī)制：市城市更新部門、各區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，暢通利益相關(guān)人及公眾的意見表達(dá)渠道，保障其在城市更新政策制定、計(jì)劃規(guī)劃編制、實(shí)施主體確認(rèn)等環(huán)節(jié)以及對(duì)搬遷補(bǔ)償方案等事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

城市更新中的公眾參與原則不僅體現(xiàn)在深圳，也扎根在上海?！渡虾l例》將“人民城市”作為上海城市更新應(yīng)當(dāng)貫徹的重要理念，在條例第九條中更有闡明，上海市應(yīng)當(dāng)建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，依法保障公眾在城市更新活動(dòng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

兩地在更新原則上無一例外，都同樣重視公眾參與體系機(jī)制的建立健全。

（二） 更新流程中的公眾參與

在城市更新流程中，兩部法規(guī)對(duì)公眾參與方式的規(guī)定有所不同?！渡钲跅l例》更多關(guān)注更新單元計(jì)劃草案與單元規(guī)劃草案等文件信息的社會(huì)公示，確立公示時(shí)間，保證政府依法依規(guī)的做好信息披露、信息公開等相關(guān)行為。例如《深圳條例》十九條：區(qū)城市更新部門負(fù)責(zé)對(duì)城市更新單元計(jì)劃草案進(jìn)行審查。經(jīng)審查通過的，由區(qū)城市更新部門按規(guī)定向社會(huì)公示后報(bào)區(qū)人民政府審批，公示時(shí)間不得少于十個(gè)工作日。

而《上海條例》在更新流程上加大了社會(huì)公眾的參與力度。條例不僅規(guī)定了更新指引、更新行動(dòng)計(jì)劃、區(qū)域更新方案等予以認(rèn)定后應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，還規(guī)定了文件編制應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會(huì)、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾等相關(guān)群體的意見。具體整理如下：

1. 編制城市更新指引過程中，應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會(huì)和社會(huì)公眾的意見；

2. 更新行動(dòng)計(jì)劃經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審，主要內(nèi)容調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)依照本章有關(guān)規(guī)定，履行聽取意見、評(píng)審、審議和公布等程序；

3. 區(qū)域更新方案報(bào)至所在區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門，并附具相關(guān)部門、專家委員會(huì)和利害關(guān)系人意見的采納情況和說明。

上文提到過，專家委員會(huì)是由社會(huì)各界的專業(yè)人士組成，充分參與更新流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，從上述整理中也可印證?！渡虾l例》創(chuàng)新了公眾參與方式，專家委員會(huì)制度也成為踐行“人民城市”理念最有力的證明。

（三） 建立公開的城市更新信息系統(tǒng)

《深圳條例》第九條：市城市更新部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，將全市城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地、建筑物、歷史文化遺存現(xiàn)狀、相關(guān)行政許可等信息納入城市更新信息系統(tǒng)，實(shí)施全流程覆蓋、全方位監(jiān)管，并依法公開政府信息。

《上海條例》第十條：本市依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)。城市更新指引、更新行動(dòng)計(jì)劃、更新方案以及城市更新有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策措施等，應(yīng)當(dāng)同步通過城市更新信息系統(tǒng)向社會(huì)公布。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門依托城市更新信息系統(tǒng)，對(duì)城市更新活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督管理，為城市更新項(xiàng)目的實(shí)施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。

《上海條例》第五十條第三款：市、區(qū)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將土地使用權(quán)出讓合同明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統(tǒng)，通過信息共享、協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的全生命周期管理。對(duì)于有違約轉(zhuǎn)讓、績(jī)效違約等違反合同情形的，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和合同約定進(jìn)行處置。

通過上述條文對(duì)比不難看出，上海、深圳兩地都將建立健全城市更新信息系統(tǒng)，將更新項(xiàng)目相關(guān)信息全部納入其中，及時(shí)有效地進(jìn)行信息公開，完善公眾參與工作機(jī)制。

（四） 更新區(qū)域物業(yè)權(quán)利人的參與

征收項(xiàng)目中的被征收人一般即為原物業(yè)權(quán)利人。物業(yè)權(quán)利人的業(yè)主身份雖在征收流程中止步于征收補(bǔ)償結(jié)束之時(shí)，但在城市更新時(shí)期卻可以發(fā)揮更多的作用，這也是城市更新活動(dòng)與不動(dòng)產(chǎn)征收活動(dòng)之間的區(qū)別之處。

從這個(gè)角度說，物業(yè)權(quán)利人創(chuàng)新性地參與到更新項(xiàng)目中，可以理解為公眾參與?！渡虾l例》規(guī)定了物業(yè)權(quán)利人可以提更新建議，政府部門應(yīng)當(dāng)歸類研究，作為重要參考；編制更新實(shí)施方案時(shí)更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)與物業(yè)權(quán)利人充分協(xié)商；對(duì)零星更新項(xiàng)目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌下進(jìn)行，并應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目更新方案。相關(guān)條例如下：

1. 十五條：物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個(gè)人可以向區(qū)人民政府提出更新建議。

區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)指定部門對(duì)更新建議進(jìn)行歸類和研究，并作為確定更新區(qū)域、編制更新行動(dòng)計(jì)劃的重要參考。

2. 十九條：更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)，由更新統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌開展；由更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進(jìn)行。

零星更新項(xiàng)目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施。

根據(jù)前兩款規(guī)定，由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施更新的，可以采取與市場(chǎng)主體合作方式。

3. 二十三條第一款：編制區(qū)域更新方案過程中，更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)與區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行充分協(xié)商，并征詢市、區(qū)相關(guān)部門以及專家委員會(huì)、利害關(guān)系人的意見。

4. 二十七條第一款：零星更新項(xiàng)目的物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目更新方案。項(xiàng)目更新方案主要包括規(guī)劃實(shí)施方案和市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)要求等內(nèi)容。

相比之下，《深圳條例》賦予了物業(yè)權(quán)利人更多參與更新項(xiàng)目的權(quán)利。由于深圳的“1+N”更新規(guī)劃管理體系，物業(yè)權(quán)利人是可以作為更新單元計(jì)劃的申報(bào)主體自下而上的參與到項(xiàng)目之中。另外《深圳條例》第七條也明確規(guī)定：主體城市更新項(xiàng)目由物業(yè)權(quán)利人、具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)主體）或者市、區(qū)人民政府組織實(shí)施。符合規(guī)定的，也可以合作實(shí)施。

由此可見，物業(yè)權(quán)利人作為建筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)人，在曾經(jīng)的拆遷時(shí)代到當(dāng)下的征收時(shí)代，相關(guān)的法律、政策都只將其在獲得拆遷、征收補(bǔ)償這一層面進(jìn)行解讀，而在城市更新時(shí)代，兩部條例均賦予了物業(yè)權(quán)利人征收后再參與的權(quán)利，盡管開口有大有小，但依然是兩地城市治理轉(zhuǎn)型中的重大智慧性突破。

六、 更新保障對(duì)比

在城市更新保障上，兩部法規(guī)可從以下三個(gè)角度比對(duì)：

（一） 經(jīng)濟(jì)保障

    上海、深圳兩條例均規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政支持資金，依法減免更新項(xiàng)目各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)?！渡虾l例》在此程度上又提出了發(fā)行地方政府債券、多樣化融資方式、稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)保障規(guī)定。兩地均為更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)提供了方向指引。

（二） 用地保障

在用地保障上，兩法立法者顯然各有所慮。通過下列表格可可以發(fā)現(xiàn)，兩部條例分別結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣诙囝悊栴}上有著不同的立意與考量：

     另外，《上海條例》還特別闡述了國(guó)有企業(yè)的帶頭作用，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)帶頭承擔(dān)重點(diǎn)戰(zhàn)略功能區(qū)開發(fā)任務(wù)，實(shí)施自主更新。國(guó)企應(yīng)當(dāng)積極向市場(chǎng)釋放存量土地，促進(jìn)存量資產(chǎn)盤活；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全與國(guó)企參與更新活動(dòng)相適應(yīng)的考核機(jī)制。

（三） 居住保障

1. 深圳部分，為順利展開更新流程中回遷安置的程序內(nèi)容，在《深圳條例》探索性的開發(fā)了“預(yù)告登記”制度，即物業(yè)權(quán)利人與市場(chǎng)主體簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議后，市場(chǎng)主體可以按照約定向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理被搬遷房屋的相關(guān)預(yù)告登記。同時(shí)，在六十一條規(guī)定：城市更新項(xiàng)目以產(chǎn)權(quán)置換方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模瑢?shí)施主體在辦理房地產(chǎn)銷售時(shí)，應(yīng)當(dāng)向區(qū)住房建設(shè)部門告知用于產(chǎn)權(quán)置換房屋的數(shù)量、面積和位置。區(qū)住房建設(shè)部門根據(jù)實(shí)施主體的報(bào)告以及經(jīng)備案的搬遷補(bǔ)償協(xié)議將用于產(chǎn)權(quán)置換的房屋預(yù)先保留，不予銷售。六十二條規(guī)定：城市更新項(xiàng)目配建的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等，實(shí)施主體不得銷售或者用作抵押。實(shí)施主體未按照要求完成創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、公共住房等配建的，不予通過規(guī)劃核實(shí)。

2. 上海部分，一方面規(guī)定了涉及居民安置的，可以依規(guī)統(tǒng)籌使用保障性房源；另一方面，目前上海地方還存在較多租住公有性質(zhì)房屋的情形，對(duì)此上海創(chuàng)新建立了“公有房屋承租權(quán)歸集”制度：經(jīng)市人民政府同意，符合條件的市場(chǎng)主體可以歸集優(yōu)秀歷史建筑、花園住宅類公有房屋承租權(quán)，實(shí)施城市更新。?

經(jīng)區(qū)人民政府同意，符合條件的市場(chǎng)主體可以歸集除優(yōu)秀歷史建筑、花園住宅類以外的公有房屋承租權(quán)，實(shí)施城市更新。??

公有房屋出租人可以通過有償回購承租權(quán)、房屋置換等方式，歸集公有房屋承租權(quán)，實(shí)施城市更新。

七、 更新監(jiān)督與法律責(zé)任對(duì)比

在《上海條例》中“監(jiān)督管理”單成一章，共五條。除了政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的監(jiān)督體制機(jī)制建立，“全生命周期管理”制度赫然躍于該章之上。仔細(xì)研讀條文發(fā)現(xiàn)，更新項(xiàng)目全生命周期管理的核心流程是將項(xiàng)目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、環(huán)保節(jié)能、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等全生命周期管理要求納入土地使用權(quán)出讓合同，再將土地使用權(quán)出讓合同上明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統(tǒng)，通過信息共享、協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的全生命周期管理。該處借鑒了IT行業(yè)中產(chǎn)品全生命周期管理（Product lifecycle management, PLM）的內(nèi)涵，力求將城市更新各項(xiàng)環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理，協(xié)同監(jiān)督。這一新穎舉措在更新項(xiàng)目中效果如何，還要在后續(xù)實(shí)踐中檢驗(yàn)。

相比上海，深圳方面并沒有過多規(guī)定監(jiān)督環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，而是通過六條法律責(zé)任的規(guī)定，將違反條例及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行為作出了具體明確的處罰措施。例如，《深圳條例》第六十六條：未經(jīng)本條例第十七條第一款規(guī)定確定為城市更新單元計(jì)劃申報(bào)主體，擅自在舊住宅區(qū)開展現(xiàn)狀調(diào)研、意愿征集等城市更新單元計(jì)劃申報(bào)前期工作的，由區(qū)城市更新部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處一百萬元以上五百萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

對(duì)于法律責(zé)任部分，《上海條例》只舉輕若重地提出兩條指引性規(guī)定，包括六十一條“違反本條例規(guī)定的行為，法律、法規(guī)已有處理規(guī)定的，從其規(guī)定”與六十二條“有關(guān)部門及其工作人員違反本條例規(guī)定的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分?”，責(zé)任細(xì)化內(nèi)容還有待在今后實(shí)施細(xì)則中明確。

八、 總結(jié)

縱觀全文，筆者從體例、總則、分則中的各方面內(nèi)容，對(duì)《上海條例》與《深圳條例》中的不同之處進(jìn)行了比較梳理，領(lǐng)略兩部法規(guī)如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，做出具有區(qū)域特色的條文規(guī)定。

概括總結(jié)《上海條例》內(nèi)容：將城市更新活動(dòng)定義為開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)，符合上海區(qū)域區(qū)域亟待開展的城市更新需要。同時(shí)，上海城市更新自上而下的“整體引導(dǎo)——區(qū)域評(píng)估——更新統(tǒng)籌”更新規(guī)劃體系，平衡了政府部門職能與市場(chǎng)主體作用，并通過層遞進(jìn)式更新管理機(jī)制，最大程度上發(fā)揮各級(jí)政府及各部門、更新統(tǒng)籌主體及其他市場(chǎng)主體、物業(yè)權(quán)利人及相關(guān)單位個(gè)人此三方主體的分工和作用。而《上海條例》創(chuàng)新探索出的城市更新專家委員會(huì)制度，也勢(shì)必會(huì)成為接下來的更新活動(dòng)中引人注目的工作內(nèi)容。

9月1日，《上海市城市更新條例》生效。想必上海的城市更新活動(dòng)很快便會(huì)如火如荼地開展，城市更新相關(guān)法律、政策也將層出不窮。我們將一直關(guān)注城市更新發(fā)展動(dòng)態(tài)，不斷學(xué)習(xí)理論、扎實(shí)業(yè)務(wù)研究，做好城市更新法律服務(wù)知識(shí)體系的持續(xù)構(gòu)建。