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“三需要”取消后政府信息公開行政訴訟的是與非

2021年第03期    作者:丁鈺    閱讀 5,470 次

2019年修改后的《政府信息公開條例》首次通過立法明確了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，在結(jié)構(gòu)上、體例上相較于2008年制定的《政府信息公開條例》有重大調(diào)整，本文探討的是新條例取消“三需要”后對當(dāng)前政府信息公開行政訴訟的影響。

一、修改原因

公開資料顯示，司法部在具體起草條例修改稿時，一是考慮到“三需要”在條例實施以來確實構(gòu)成對民眾申請信息公開的不當(dāng)限制；二是實踐中各級行政機關(guān)難以有效準(zhǔn)確把握“三需要”的內(nèi)涵和外延，導(dǎo)致實踐中申請人資格把握的寬嚴(yán)程度各有不一，導(dǎo)致政府信息公開工作推進(jìn)受到影響。為更好建立符合中國國情的政府信息公開制度，保障公民的知情權(quán)，增強政府信息公開質(zhì)量，更廣泛地接受社會公眾的監(jiān)督，2019年最終成文且有效的《政府信息公開條例》取消了“三需要”制度。

二、修改前的審判思路

但人們認(rèn)識“三需要”更多的是通過司法案例的個案實踐——大量公開裁判文書顯示，在2019年修例之前，行政審判不僅將老條例中依申請公開的法定條件之“三需要”作為實體規(guī)范，還或多或少將該實體規(guī)范作為原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)加以發(fā)揮。

部分裁判認(rèn)為，“三需要”實體標(biāo)準(zhǔn)即可轉(zhuǎn)化為行政訴訟起訴條件的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，兩者并無二致。部分裁判對“三需要”的認(rèn)定進(jìn)一步分離出兩種標(biāo)準(zhǔn)：一種是申請人只需合理說明即可，即無須增設(shè)原告證明“三需要”的舉證責(zé)任；另一種是申請人作為原告，必須提供其與所申請的政府信息存在“法律上的利害關(guān)系”的實質(zhì)證據(jù)，即增加原告的舉證責(zé)任。

然而這一切隨著“三需要”在《政府信息公開條例》中的終結(jié)而終結(jié)。

三、待破解的問題

2019年5月1日，新條例實施后，“三需要”退出現(xiàn)實，依申請公開政府信息的行政案件是否只要申請都具備原告資格？

2019年5月1日以后至今公開裁判文書的裁判觀點摘要：

觀點一：取消“三需要”后，仍然應(yīng)嚴(yán)格審查政府信息公開行政訴訟的原告資格

【案例一】【案號：（2019）鄂0902行初88號】

申請政府信息的內(nèi)容：申請依法公布孝昌縣行政區(qū)域內(nèi)煙花爆竹批發(fā)企業(yè)布點情況及經(jīng)營者名單。

裁判觀點：原告在本次訴訟中未提交證據(jù)證明其與政府信息公開有法律上的利害關(guān)系。因此，原告提起行政訴訟，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一項規(guī)定的起訴條件，即桂康杰不具有原告訴訟主體資格。

【案例二】【案號：（2019）遼01行終663號】

申請政府信息的內(nèi)容：申請公開2000年1月至2018年7月期間遼寧省各市、縣、區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購的乙肝疫苗、卡介苗、脊髓灰質(zhì)炎疫苗、百白破疫苗（無細(xì)胞）、白破疫苗、麻風(fēng)疫苗、乙腦減毒活疫苗、A群流腦疫苗、A＋C群流腦疫苗、甲肝減毒活疫苗、水痘疫苗的生產(chǎn)單位、批號、不良反應(yīng)記錄。

裁判觀點：張某無權(quán)代表接種疫苗的眾多公民提出信息公開申請，其讓“老百姓獲得知情權(quán)”系屬維護(hù)“公共利益”性質(zhì)。故上訴人張某此次訴遼寧省衛(wèi)生健康委員會政府信息公開一案的實質(zhì)系公益訴訟。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款之規(guī)定，行政訴訟提起公益訴訟的主體應(yīng)為人民檢察院，張某不具有提起公益訴訟的主體資格。

【案例三】【案號：（2020）湘02行終22號】

申請政府信息的內(nèi)容：申請公開《關(guān)于成立株洲市城市管理委員會的通知》株發(fā)（2000）13號文件制作和變更的事實過程信息：一、株洲市城市管理委員會的設(shè)立審核信息（即申報單位、申報時間、擬設(shè)立機構(gòu)名稱、設(shè)立依據(jù)和理由、領(lǐng)導(dǎo)成員單位及姓名、辦事機構(gòu)、辦公地點、經(jīng)費來源、設(shè)立期限、任務(wù)和工作職責(zé)、申報單位意見、市編辦審核意見、市委常委會會議及市政府常務(wù)會議審定意見、承辦人聯(lián)系電話）；二、株洲市城市管理委員會的歷次變更審核信息（即變更申報單位、申報時間、機構(gòu)全稱、辦事機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人、變更理由及事項、變更后的事項、申報單位意見、市編辦審核意見、承辦人聯(lián)系電話）。

裁判觀點：銀某與該政府信息沒有利害關(guān)系，被訴行政行為“回復(fù)”不會對上訴人銀某的合法權(quán)益造成損害。根據(jù)上述法律規(guī)定，銀某不具有本案原告主體資格，其起訴不符合起訴條件。

【案例四】【案號：（2020）最高法行申2686號】

裁判觀點：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

所謂“有利害關(guān)系”是指被訴行政行為有可能對原告的合法權(quán)益造成區(qū)別于其他人的、特別的不利影響或者侵害。如果被訴行政行為根本不可能對起訴人的合法權(quán)益造成區(qū)別于其他人的特別損害或不利影響，起訴人不具有原告資格。

政府信息公開案件中，起訴人如果不能初步證明與申請的政府信息有利害關(guān)系，行政機關(guān)無論是否公開相關(guān)政府信息或者以何種方式公開，均不會對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響；且作為普通公民申請政府信息公開，其知情權(quán)與其他公民并無實質(zhì)區(qū)別，被訴政府信息公開行為對其知情權(quán)并不會造成區(qū)別于其他人的特別損害或不利影響。因此，政府信息公開案件中，起訴人與被申請的政府信息沒有利害關(guān)系的，不具有原告資格。

觀點二：政府信息公開案件仍需全面考察原告資格，但此種“利害關(guān)系”針對政府信息公開行為本身，不針對政府信息公開的標(biāo)的

【案例五】【案號：（2019）最高法行申1701號】

裁判觀點：在政府信息公開案件中，申請獲取政府信息，是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利。行政機關(guān)針對申請作出不予公開決定、部分公開決定或者逾期未作出任何決定，均影響了申請人信息獲取權(quán)的行使或?qū)崿F(xiàn)。而針對“利害關(guān)系”的審查系針對政府信息公開行為，并非政府信息公開行為的標(biāo)的（政府信息的內(nèi)容）。

觀點三：（未查詢到相關(guān)案例，見于資深法官的學(xué)術(shù)論文中）申請人向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，就成為了信息公開行為的相對人，因此無疑具備原告主體資格

【程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，載《行政法學(xué)研究》，2019年第4期】

作者認(rèn)為：由于政府信息公開訴訟重在保障公民、法人或者其他組織的知情權(quán)，并不要求政府信息公開行政訴訟的原告必須與申請公開的信息具有利害關(guān)系，因此對原告資格不宜作過多限制。申請人向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，從而啟動信息公開程序，就成為了信息公開行為的相對人，因此無疑具有原告主體資格。

注：筆者與多位實務(wù)界人士探討，他們均表示，《政府信息公開條例》修改后取消了“三需要”規(guī)定，會進(jìn)一步加劇法院受理政府信息公開行政訴訟的案件數(shù)量，基本上誰申請、申請內(nèi)容是政府信息、不公開不答復(fù)就可訴。筆者進(jìn)一步追問，何以得出此觀點？持觀點的實務(wù)人士認(rèn)為，條例取消“三需要”，所保護(hù)的是所有公民的知情權(quán)，而法院行政審判對政府信息公開活動進(jìn)行監(jiān)督，自然是全面監(jiān)督，知情權(quán)本身即導(dǎo)致因申請而（普通民眾）獲得原告資格，所以基本上不限制原告資格。

四、筆者的反對意見以及理由

筆者對此觀點不同意，從實體法上而言，民眾知情權(quán)是現(xiàn)代法治國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)的權(quán)利，但應(yīng)當(dāng)保護(hù)的權(quán)利未必全部有通過訴訟保護(hù)的必要。此種必要仍然要關(guān)注知情權(quán)保護(hù)所處的階段和性質(zhì)，只要《行政訴訟法》未作修改，允許普通民眾公益訴訟，任何公民對毫不相關(guān)的政府信息有基于憲法的廣義知情權(quán)，但卻沒有基于《行政訴訟法》的受保護(hù)的訴權(quán)。

五、筆者的基本觀點

（一）核心觀點

“三需要”的取消是實體法的修改，不影響行政訴訟的一般訴權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即政府信息公開行政訴訟絕大多數(shù)情況下作為課以義務(wù)之訴，仍然應(yīng)首先判斷起訴條件。

行政訴訟起訴條件判斷邏輯順序如下：

1.司法有無審判權(quán)——是否屬于行政訴訟受案范圍

2.司法有無管轄權(quán)——級別管轄與地域管轄或者涉及專門法院管轄

3.當(dāng)事人的訴訟資格——原告資格、被告資格、第三人資格

4.當(dāng)事人的訴訟能力——公民、法人或者其他組織包括行政機關(guān)的權(quán)利能力

5.訴訟類型——本訴屬于何種訴訟類型（政府信息公開訴訟多數(shù)情況下為課以義務(wù)之訴，還有一般確認(rèn)之訴可能性偏大，涉及第三人提起的政府信息公開行政訴訟可能因涉及商業(yè)秘密和個人隱私被侵犯而提出撤銷之訴）

6.是否涉及復(fù)議前置

7.不同案件類型的起訴期限、完全不作為之法定不作為期間經(jīng)過等期間問題

8.訴權(quán)保護(hù)之必要——訴訟利益的衡量、訴的利益、是否涉及訴權(quán)濫用

回歸到政府信息公開行政訴訟，上述八個步驟并不因取消了“三需要”而在政府信息公開訴訟中實質(zhì)可以指向民眾訴訟（即任何不特定對象提起任何不相關(guān)的政府信息公開申請被拒絕答復(fù)后均可訴的觀點，突破了我國行政訴訟不允許普通民眾公益訴訟的成文法規(guī)定，與現(xiàn)行行政訴訟的一般體例存在矛盾，如果允許公民個體提起公益訴訟，則不存在此種矛盾，最高法院在未來對應(yīng)條例修改后進(jìn)一步修改新條例對應(yīng)司法解釋應(yīng)關(guān)注這個問題）

（二）詳細(xì)觀點

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。所謂“有利害關(guān)系”是指被訴行政行為有可能對原告的合法權(quán)益造成區(qū)別于其他人的、特別的不利影響或者侵害。在政府信息公開案件中，起訴人如果不能初步證明與申請的政府信息有利害關(guān)系，行政機關(guān)無論是否公開相關(guān)政府信息或者以何種方式公開，均不會對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響；且作為普通公民申請政府信息公開，其知情權(quán)與其他公民并無實質(zhì)區(qū)別，被訴政府信息公開行為對其知情權(quán)并不會造成區(qū)別于其他人的特別損害或不利影響，所以不具有通過行政訴訟維護(hù)其合法權(quán)益的必要。

判斷政府信息公開行政訴訟是否符合受理條件，不能背離行政訴訟起訴條件的一般要求，盡管《政府信息公開條例》修改后對于依申請的政府信息公開申請已經(jīng)取消了“三需要”的限制，但這僅僅是作為實體法的《政府信息公開條例》中對具體申請方式的改變，并未改變作為訴訟法中的一般規(guī)則——起訴條件的準(zhǔn)用標(biāo)準(zhǔn)。公民可以基于《政府信息公開條例》的規(guī)定廣泛行使政府信息公開申請權(quán)，但哪些答復(fù)可以被納入行政訴訟的受案范圍、具備原告資格，仍然需要首先考察原告的起訴是否具備公法上可保護(hù)的利益以及是否具備可保護(hù)的必要，而這種考察需要分三個步驟判斷：首先，實體法上有明確的法律規(guī)范；其次，對應(yīng)的規(guī)范既保護(hù)原告的個體利益也保護(hù)了社會公益；第三，原告屬于此種規(guī)范保護(hù)的對象。

（三）持相同意見的學(xué)者觀點

【鄭濤：《政府信息公開申請人之原告適格辨析——兼評“陸紅霞案”》，《北京社會科學(xué)》2020年第3期?！?/span>

作者認(rèn)為：新修訂的《政府信息公開條例》刪除了申請者資格之“三需要”限定，雖有助于保障知情權(quán)，卻可能加劇信息公開訴訟原告適格的功能紊亂。既有判斷標(biāo)準(zhǔn)已突破中國行政訴訟的主觀訴訟特質(zhì)，在模糊信息公開申請者資格與原告適格之結(jié)構(gòu)性差異的基礎(chǔ)上，正逐漸侵蝕原告適格制度的司法調(diào)控效用。中國政府信息公開制度所包含的雙重目的決定著知情權(quán)的復(fù)合屬性，繼而表現(xiàn)為主動公開與依申請公開中申請人的法律地位差異。鑒于主動公開類信息申請人的監(jiān)督人身份，必須借助于保護(hù)規(guī)范理論，賦予具備主觀公權(quán)利的利害關(guān)系人以原告資格。在依申請公開中，承認(rèn)申請人之行政相對人地位的前提下，要根據(jù)實質(zhì)影響狀況滌除不適格的訴訟主體。將“陸紅霞案”納入原告適格的探討框架，同樣可以屏蔽非正常訴訟行為，而不必陷入濫訴之爭。

（四）其他搖擺觀點

還有觀點認(rèn)為，原則上取消“三需要”后，任何公民均可以依申請后具備政府信息公開行政訴訟的訴權(quán)可能，如果擔(dān)心法院案件受理數(shù)量激增，可以通過“陸紅霞”系列案件的裁判思路對惡意申請加以限制。

我們來破題——法院擔(dān)心“三需要”取消后政府信息公開行政訴訟數(shù)量激增——首先，這個假設(shè)成立嗎？通過今年部分地區(qū)公布的各地2019年行政審批白皮書所公開的信息，部分地區(qū)的行政案件總數(shù)已經(jīng)告別了2015年（轉(zhuǎn)眼我們距離新《行政訴訟法》實施元年已經(jīng)過去五年了）《行政訴訟法》修改首年后的案件激增狀態(tài)，收案總數(shù)總體平緩，即使有新增也不是猛增、激增，所以這個假設(shè)目前沒看到峰值，現(xiàn)在沒有，以后也不會有。

讀者要問，這是為什么呢？筆者可能要說一個大家都不愿意接受的真相——本土民眾參與公共事務(wù)、為公益吶喊奔走的行為畢竟不是本土公民文化中的核心，本土文化的核心是對公共行政首先是順應(yīng)和接受，不到萬不得已均是厭訟。所以在裁判文書網(wǎng)上反復(fù)看到的政府信息公開訴訟職業(yè)原告，始終是那么幾個人。

因此現(xiàn)階段有把握下此斷語——政府信息公開行政訴訟再也不會爆發(fā)式增長了，當(dāng)然，它的基數(shù)依然龐大。

繼續(xù)破題——取消“三需要”后直接采用訴權(quán)濫用標(biāo)準(zhǔn)衡量原告資格真的好嗎？對訴權(quán)的限制，我們總結(jié)了三個方案：方案一，用行政訴訟法之利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)；方案二，用訴權(quán)濫用標(biāo)準(zhǔn)（陸案提取的）；方案三，用保護(hù)規(guī)范理論（劉廣明案件提取的）。因陸案直接與政府信息公開有關(guān)，故而司法活動更傾向繞開玄之又玄的保護(hù)規(guī)范理論，而使用通俗易懂的訴權(quán)濫用陸案標(biāo)準(zhǔn)。殊不知，在政府信息公開訴訟中，最直觀的方案就是方案一，為何要原則上同意所有人皆因申請而獲得訴權(quán)、再用方案二或者三來排除呢？再者，方案二和方案三并不存在于成文法中，千人千面，僅就訴權(quán)濫用而言，僅“多次申請”標(biāo)準(zhǔn)中的“何為多次”的標(biāo)尺就不一樣，遑論其他？因而更應(yīng)該慎重使用。

進(jìn)一步破題——為何有些資深人士也會產(chǎn)生“新條例取消了三需要，則原告資格進(jìn)一步擴(kuò)大了”的慣性思維呢？筆者認(rèn)為，這還是對我國行政訴訟的整體框架的認(rèn)識問題——忽略了在政府信息公開訴訟中首先要區(qū)分普通民眾的知情權(quán)和行政相對人或者利害關(guān)系人的知情權(quán)保護(hù)是不一樣的。

相對于普通民眾的知情權(quán)保護(hù)是廣義的，在新條例中處處彰顯了“任何政府機關(guān)終將主動公開全部可公開的政府信息”的終極善意，這種善意是現(xiàn)代民主國家對公民的鄭重承諾，但這項工作是循序漸進(jìn)的——我們看到條例中將政府信息公開工作年報納入每年政府信息公開工作的法定義務(wù)——條例中規(guī)定的行政機關(guān)的全部政府信息公開職責(zé)并非全部都可訴，有的是行政倫理的需要；作為司法機關(guān)的法院沒有必要認(rèn)為所有條例中規(guī)定給行政機關(guān)的工作任務(wù)都天然地有通過行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督的自我覺知和司法權(quán)的擴(kuò)張。

再引申——我們要理性面對當(dāng)前各級行政機關(guān)政府信息公開工作所處的階段，既不能對“官不為民知”的落后理念縱容，也不能因過度、零散個案司法審查打亂各級行政機關(guān)政府信息公開工作的循序漸進(jìn)。

六、行政機關(guān)有話說——基于“三需要”取消后的難言之隱

（一）給與不給間，欲給還休

政府客戶經(jīng)常問筆者，這個要不要給？我都會說能給都給，他們往往擔(dān)心給出去會出岔子，比如申請人拿回政府信息后上網(wǎng)、炒作、拼湊、累積手頭已經(jīng)申請來的信息進(jìn)行組裝，機關(guān)往往有一絲隱憂：一來對過去履職行為的合法性有一些隱憂；二來對公開后可能對其他相關(guān)當(dāng)事人是否造成不良影響沒有任何把握。

筆者大膽提議，政府信息公開行政訴訟今后司法解釋重新修改時可以引入——預(yù)防性不作為判決方式。

針對機關(guān)目前暫時無法評估公開后是否對公共利益、他人合法權(quán)益造成不良影響的政府信息，判決允許行政機關(guān)暫時不予答復(fù)；也就是在課以義務(wù)之訴的傳統(tǒng)判決類型作用于政府信息公開訴訟時，適當(dāng)允許例外情形。（二）無法坦然面對各種“刁鉆”的申請對于政府信息公開行政相對人，如果是職業(yè)選手，在申請內(nèi)容描述時使用了“包括但不限于”等辭令，令機關(guān)答復(fù)時極其不適，無法淡定。筆者建議，要善于主動溝通，消除芥蒂，深刻探知申請之目的。每一張頂著“知情權(quán)”面具的臉背后，都有呼之欲出的個體利益和目的，只看是否用心去答復(fù)申請。

丁鈺

上海市金茂律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)突發(fā)事件應(yīng)對委員會委員、行政法業(yè)務(wù)研究委員會副主任，江蘇省啟東市人民政府法律顧問

業(yè)務(wù)方向：行政爭議解決、民事爭議解決、環(huán)境資源與能源