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【案情簡介】
上訴人宋某不服上海市閔行區(qū)人民法院（2018）滬0112行初59號行政判決向上海市第一中級人民法院（以下簡稱市一中院）提起上訴，市一中院于2018年8月23日立案后，依法組成合議庭并于2018年9月25日公開開庭審理了本案。
原審查明，2017年9月4日，宋某向上海市閔行區(qū)人民政府郵寄《舉報投訴處理函》及附件，投訴舉報主要內(nèi)容為，要求對上海市某律師事務(wù)所（以下簡稱:某律所）違法發(fā)出《交房通知》律師函的行為進(jìn)行查處、撤銷該《交房通知》，并就梅隴工程指揮部偽造公章追究刑事責(zé)任。宋某就此亦向上海市司法局（以下簡稱市司法局）進(jìn)行投訴舉報，市司法局將該投訴轉(zhuǎn)辦閔行區(qū)司法局（以下簡稱閔行司法局）調(diào)查處理。閔行司法局經(jīng)調(diào)查后于同年10月27日，作出《答復(fù)意見（以下簡稱:被訴答復(fù)意見），就宋某投訴舉報事項作出答復(fù)，答復(fù)宋某:1.經(jīng)查，某律所在向其發(fā)出《交房通知》的過程中，尚未發(fā)現(xiàn)存在違反《中華人民共和國律師法》（以下簡稱:《律師法》）或司法部規(guī)章的行為，對撤銷《交房通知》的要求不予支持；2.關(guān)于合同無效和追究協(xié)議造假的刑事責(zé)任的問題，不屬于閔行司法局的法定職權(quán)范圍，建議宋某向有權(quán)機(jī)關(guān)反映。宋某不服被訴答復(fù)意見，于同年12月21日向市司法局提起行政復(fù)議申請，市司法局于同年3月5日作出滬司復(fù)字［2017］第78號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱:被訴行政復(fù)議決定），依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱:《行政復(fù)議法》）第二十八條第一款第（一）項之規(guī)定，決定維持閔行司法局做出的被訴答復(fù)意見。并于同年3月6日向宋某郵寄送達(dá)被訴行政復(fù)議決定。宋某不服，以閔行司法局作出的被訴答復(fù)意見及市司法局作出的被訴行政復(fù)議決定認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤等為由，訴至原審法院，請求法院判決撤銷閔行司法局作出的被訴答復(fù)意見及市司法局作出的被訴行政復(fù)議決定。原審另查明，某律所于2017年8月25日向宋某戶出具《交房通知》，告知宋某，其于2016年6月16日在永聯(lián)1隊華展路南側(cè)（現(xiàn)場簽約點）簽訂了《集體土地居住房屋補(bǔ)償安置協(xié)議》，協(xié)議編號為滬閔梅居房補(bǔ)協(xié)［2016］第永聯(lián)4-31號。約定宋某戶在簽約后30天內(nèi)，即2016年7月16日前，搬離原址并交出舊房。但宋某戶至今仍未交出舊房鑰匙，履行協(xié)議搬離義務(wù)，該行為已構(gòu)成嚴(yán)重違約。某律所受梅隴鎮(zhèn)征地動遷事務(wù)辦公室（以下簡稱:梅隴動遷辦）委托，特提示宋某戶全面履行《集體土地居住房屋補(bǔ)償安置協(xié)議》，并于2017年9月10日前將動遷房屋交付梅隴動遷辦拆除，逾期未交房的，補(bǔ)償人將依法解決上述協(xié)議糾紛。原審再查明，2014年12月10日，梅隴鎮(zhèn)外環(huán)生態(tài)工程指揮部（以下簡稱:梅隴工程指揮部）與某律所簽訂《專項事務(wù)委托書》委托事項包含協(xié)助解答法律問題、代擬法律文書、接待基地咨詢、出席討論會議、協(xié)助調(diào)查相關(guān)信息、協(xié)助通知被拆遷人騰地交房等，委托期限自簽訂之日起至完成梅隴外環(huán)生態(tài)工程動遷項目為止。2017年9月19日，梅隴動遷辦出具《情況說明》，證明某律所是梅隴鎮(zhèn)人民政府常年法律顧問單位，服務(wù)內(nèi)容包含征地動遷建設(shè)拆違等事項，亦接受梅隴動遷辦委托就梅隴鎮(zhèn)外環(huán)生態(tài)項目中征地動遷事務(wù)提供法律服務(wù)，其中包含對無故逾期交房的被動遷戶出具《交房通知》事項。
原審法院認(rèn)為，根據(jù)《律師法》第五十二條、《律師事務(wù)所管理辦法》第六十四條第一款第六項之規(guī)定，閔行司法局具有對本行政區(qū)域內(nèi)的律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)活動進(jìn)行監(jiān)督管理的法定職權(quán)，有權(quán)受理并處理對律師事務(wù)所的投訴和舉報；依據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條第一款的規(guī)定，市司法局作為閔行司法局的上一級主管部門，對閔行司法局作出的行政行為依法具有行政復(fù)議的職權(quán)。本案中，宋某認(rèn)為某律所向其出具《交房通知》的代理行為違法，后向閔行司法局進(jìn)行投訴舉報，要求予以查處。閔行司法局依法受理并經(jīng)調(diào)查取證后作出被訴答復(fù)意見，該答復(fù)意見的相對人為宋某，答復(fù)內(nèi)容直接針對宋某的投訴舉報事項，同宋某相關(guān)，宋某不服被訴答復(fù)意見及被訴行政復(fù)議決定，于法定起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，符合法定起訴條件，閔行司法局與市司法局主張宋某在本案中不具備原告資格的異議不能成立。閔行司法局收到宋某投訴舉報后，依法予以受理并及時開展調(diào)查取證，但因現(xiàn)有證據(jù)無法認(rèn)定某律所存在違反《律師法》、《律師事務(wù)所管理辦法》等法律、法規(guī)或規(guī)章的行為，而宋某提出的追究案外人刑事責(zé)任的要求顯然已超出閔行司法局的法定職責(zé)，故閔行司法局于規(guī)定期限內(nèi)作出被訴答復(fù)意見，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，執(zhí)法程序合法。市司法局依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定履行行政復(fù)議職責(zé)，自收到宋某行政復(fù)議申請后，依法予以受理、審查，并于法定復(fù)議期限內(nèi)作出被訴行政復(fù)議決定，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，復(fù)議程序合法。此外，宋某就其與梅隴工程指揮部簽訂的《集體土地居住房屋補(bǔ)償安置協(xié)議》提出的合同效力問題并非本案審查范圍，且宋某已就此另行主張。綜上，宋某的訴訟請求缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。原審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，判決駁回宋某的訴訟請求。
【代理意見】
一、原告“投訴”的實質(zhì)是為了解決民事爭議
宋某《舉報投訴處理函》中記載的“本人在簽訂《集體土地居住房屋補(bǔ)償安置協(xié)議》，協(xié)議編號：滬閔梅居房補(bǔ)協(xié)﹝2016﹞第永聯(lián)4-31號中發(fā)現(xiàn)簽訂的主體圖章存在造假公章的違法行為”內(nèi)容表明，原告“投訴”的實質(zhì)是認(rèn)為所簽訂的《集體土地居住房屋補(bǔ)償安置協(xié)議》無效，該爭議屬于民事債權(quán)債務(wù)糾紛，且原告已經(jīng)提起民事訴訟，原告的合法權(quán)益已經(jīng)獲得法律規(guī)定的程序性保護(hù)，原告采取較為“迂回”和“間接”的方式提起行政訴訟，不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實效性。
二、原告不具有對答復(fù)意見提起訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)
根據(jù)原告《行政起訴狀》對訴訟請求和事實與理由的描述，原告的核心訴求是要求對某所進(jìn)行行政處罰。法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機(jī)關(guān)對于投訴事項發(fā)動行政權(quán)。閔行司法局已經(jīng)依法對某所的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行了調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果告知了投訴人，已經(jīng)履行了法定職責(zé)。如果投訴人對調(diào)查處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是要求閔行司法局對某所進(jìn)行行政處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)。根據(jù)《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》第三十五條的規(guī)定，只有受處罰的律師和律師事務(wù)所才有權(quán)對行政處罰的結(jié)果提起行政訴訟，因此，本案原告不具有對答復(fù)意見提起行政訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)。
【判決結(jié)果】
駁回上訴，維持原判。
【裁判文書】
本院認(rèn)為，《律師法》第五十二條規(guī)定，縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)活動實施日常監(jiān)督管理，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)令改正；對當(dāng)事人的投訴，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查?？h級人民政府司法行政部門認(rèn)為律師和律師事務(wù)所的違法行為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向上級司法行政部門提出處罰建議。故被上訴人閔行司法局具有受理和處理上訴人提出的舉報投訴事項的法定職權(quán)?！缎姓?fù)議法》第十二條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。故被上訴人市司法局具有作出被訴行政復(fù)議決定的法定職權(quán)。
本案中，上訴人向被上訴人閔行司法局投訴舉報的事項為兩項：一是要求對某律所違法發(fā)出《交房通知》律師函的行為進(jìn)行查處、撤銷該《交房通知》；二是追究梅隴工程指揮部偽造公章的刑事責(zé)任。根據(jù)梅隴工程指揮部與某律所簽訂的《專項事務(wù)委托書》，梅隴工程指揮部委托某律所依法處理梅隴鎮(zhèn)外環(huán)生態(tài)工程動遷推進(jìn)相關(guān)事宜，具體法律服務(wù)內(nèi)容包括：協(xié)助解答法律問題、代擬法律文書、接待基地咨詢、出席討論會議、協(xié)助調(diào)查相關(guān)信息、協(xié)助通知被拆遷人騰某、針對疑難事項出具相關(guān)法律意見。根據(jù)XX辦公室出具的《情況說明》，可以證明某律所是梅隴鎮(zhèn)人民政府常年法律顧問單位，服務(wù)內(nèi)容包含征地動遷建設(shè)拆違等事項，亦接受XX辦公室委托就梅隴鎮(zhèn)外環(huán)生態(tài)項目中征地動遷事務(wù)提供法律服務(wù)，其中包含對無故逾期交房的被動遷戶出具《交房通知》事項。故某律所向上訴人發(fā)出《交房通知》律師函符合《專項事務(wù)委托書》的約定，在此過程中也未實施違反《律師法》等法律法規(guī)的行為，故被上訴人閔行司法局作出被訴答復(fù)意見，告知上訴人上述情況，對其要求撤銷《交房通知》的要求不予支持，符合法律規(guī)定。關(guān)于追究梅隴工程指揮部偽造公章的刑事責(zé)任的問題，不屬于被上訴人閔行司法局的法定職權(quán)范圍。故被上訴人閔行司法局作出被訴答復(fù)意見，建議其就該問題向有權(quán)的機(jī)關(guān)反映，并無不當(dāng)。被上訴人閔行司法局收到上訴人投訴舉報后，依法予以受理并及時開展調(diào)查取證并作出被訴答復(fù)意見，程序合法。關(guān)于上訴人是否具有提起本案行政訴訟的原告主體資格問題，原審法院對此已作了詳細(xì)的闡述，本院予以認(rèn)可，不再贅述。
上訴人宋某不服被訴答復(fù)意見，申請行政復(fù)議，被上訴人市司法局受理后，在對復(fù)議申請及被申請人提供的證據(jù)材料進(jìn)行審查后，作出維持的復(fù)議決定，認(rèn)定事實、適用法律和復(fù)議程序亦無不當(dāng)。
綜上，上訴人宋某的上訴請求缺乏相應(yīng)的依據(jù)，本院不予支持。原審判決駁回上訴人宋某的訴訟請求并無不當(dāng)，本院應(yīng)予維持。
【案例評析】
本案中上訴人是否具有原告主體資格成為了上訴人與被上訴人的爭議焦點。關(guān)于投訴舉報的請求權(quán)問題，是近期新出現(xiàn)的熱點和難點問題。因《行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第二項與《行政訴訟法》第二十五條第一款皆規(guī)定“與行政行為有利害關(guān)系的”公民、法人或者其他組織才可申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。因此，作為行政復(fù)議和行政訴訟審查的聚焦點就在當(dāng)事人“與行政行為是否具有利害關(guān)系”上。就此，最高人民法院王振宇法官主審的“梁志斌案”﹝（2017）最高法行申281號行政裁定﹞中有著經(jīng)典論述:“投訴舉報是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護(hù)自身合法權(quán)益，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用。公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機(jī)關(guān)投訴舉報，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權(quán)益?！标P(guān)于舉報投訴人對行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不服而提起行政訴訟，裁定認(rèn)為：“對行政機(jī)關(guān)受理投訴之后的調(diào)查處理結(jié)果不服，能否提起行政訴訟。通常認(rèn)為，法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機(jī)關(guān)對于投訴事項發(fā)動行政權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)動了行政權(quán)，并將調(diào)查處理結(jié)果告知投訴人，就屬履行了法定職責(zé)。如果投訴人對投訴處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負(fù)擔(dān)，例如要求作成或者加重對于第三人的處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)?！倍诶顝V宇法官主審的“李國秀案”﹝（2016）最高法行申2864號行政裁定﹞中，關(guān)于要求行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)的履職之訴，最高人民法院認(rèn)為，履職之訴須具備五個必備條件，其中條件之一就是“他所申請的事項具有實體法的請求權(quán)基礎(chǔ)。這種請求權(quán)基礎(chǔ)可以產(chǎn)生于或者基于某一法律、某一行政機(jī)關(guān)的保證以及某一行政合同?？傊?，要求行政機(jī)關(guān)依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權(quán)利依據(jù)”。而在最高人民法院耿寶建法官主審的“劉廣明案”﹝（2017）最高法行申169號行政裁定﹞中，亦有同樣精彩論述：“《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十條也有關(guān)于利害關(guān)系的規(guī)定。顯然，上述法條規(guī)定的公民、法人或者其他組織，不能擴(kuò)大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。所謂利害關(guān)系，仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統(tǒng)稱當(dāng)事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關(guān)系，一般也僅指公法上的利害關(guān)系；除特殊情形或法律另有規(guī)定，一般不包括私法上的利害關(guān)系?！薄吧暄灾挥兄饔^公權(quán)力，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。公法（行政法）上利害關(guān)系的判斷，同樣較為復(fù)雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關(guān)，且判斷是否具備原告主體資格的標(biāo)準(zhǔn)多重，并呈逐漸擴(kuò)大和與時俱進(jìn)態(tài)勢。其中，保護(hù)規(guī)范理論或者保護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，具有較強(qiáng)的實踐指導(dǎo)價值。即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所使用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權(quán)益），作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)?！?/span>
就此，《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》第十三條第五項在總結(jié)司法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對投訴舉報的原告主體資格給出了答案“為維護(hù)自身的合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的?！蔽覀兺瑫r注意到，在對該條何為“合法權(quán)益”作進(jìn)一步闡釋時，王振宇法官、耿寶建法官、梁鳳云法官皆引用上述案例進(jìn)行了說明，說明所謂行政訴訟法上的“自身合法權(quán)益”，就是指公法（行政法）上規(guī)定應(yīng)予保護(hù)的權(quán)益。是否有訴權(quán)仍然需要“依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三方施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)”。具體就本案而言，顯然宋某并無“法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)”。也即，宋某無原告主體資格，人民法院依法應(yīng)當(dāng)駁回其起訴。
【結(jié)語和建議】
投訴舉報人的原告主體資格已經(jīng)成為困擾司法裁判和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的重大理論難點，因此，有必要對投訴舉報人的原告主體資格的判斷問題進(jìn)行細(xì)化，建議最高人民法院通過發(fā)布指導(dǎo)案例的方式明確主體資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
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