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英國法律服務(wù)委員會簡介
日期：2014-07-01 作者：周文杰
英國法律服務(wù)行業(yè)長達(dá)十年的規(guī)制體系改革，其中心議題之一就是如何協(xié)調(diào)法定規(guī)制與自我規(guī)制的關(guān)系，以促進(jìn)建立一個公正、透明、高效、獨立的法律服務(wù)行業(yè)。以2007年《法律服務(wù)法》為標(biāo)志，在法律服務(wù)行業(yè)建立了新的規(guī)制體系。該規(guī)制體系的一個重要創(chuàng)新就是創(chuàng)設(shè)了一個獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)———法律服務(wù)委員會（Legal Services Board），統(tǒng)一負(fù)責(zé)對英格蘭及威爾士的法律職業(yè)群體進(jìn)行規(guī)制監(jiān)督。本文將對創(chuàng)設(shè)法律服務(wù)委員會的改革背景、機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡要介紹。
一、創(chuàng)設(shè)法律服務(wù)委員會的改革背景
2001年3月，英國公平交易辦公室（Office of Fair Trading）發(fā)布一份關(guān)于“職業(yè)領(lǐng)域的競爭”的報告。該報告認(rèn)為法律職業(yè)應(yīng)當(dāng)受到競爭法的規(guī)制，并要求取消對法律職業(yè)競爭的不合理限制。隨后，英國政府在一份諮詢報告中對法律服務(wù)市場中的競爭及規(guī)制問題予以了回應(yīng)。該政府報告認(rèn)為，目前法律職業(yè)的規(guī)制框架是“過時、呆板、過于復(fù)雜，且在問責(zé)制或透明度方面不夠充分”，規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職能存在重疊現(xiàn)象,這種迷宮式的規(guī)制框架不能適應(yīng)目前的市場變化和消費者需求。因此，英國政府認(rèn)為有必要對法律職業(yè)的規(guī)制框架進(jìn)行徹底獨立的調(diào)查。
2003年7月，大衛(wèi)·克萊門蒂爵士（Sir David Clementi）接受政府委任，著手對英格蘭及威爾士法律服務(wù)行業(yè)的規(guī)制框架進(jìn)行獨立審查。經(jīng)過一年多的獨立調(diào)研研究，2004年12月，大衛(wèi)·克萊門蒂發(fā)表了題為“英格蘭和威爾士法律服務(wù)行業(yè)規(guī)制框架的審查”報告，該報告提出以下幾點建議：（1）建議創(chuàng)設(shè)一個新的法律服務(wù)規(guī)制機(jī)構(gòu)———法律服務(wù)委員會，對事務(wù)律師協(xié)會（the Law Soci-ety）、出庭律師公會（the Bar Council）等自我規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督規(guī)制。（2）建議將維護(hù)法治、改進(jìn)司法、保護(hù)并促進(jìn)消費者利益等作為規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制目標(biāo)。（3）建議自我規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并且將其規(guī)制職能與代表職能分開。（4）建議設(shè)立統(tǒng)一受理消費者投訴的獨立機(jī)構(gòu)———法律投訴辦公室（Office for Legal Com-plains），該機(jī)構(gòu)由法律服務(wù)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督。（5）建議允許設(shè)立非傳統(tǒng)律師事務(wù)所（Alternative Business Structures），此類律師事務(wù)所由不同類型的律師和非律師人員共同管理和所有。
2006年10月政府出臺了《法律服務(wù)法》草案，經(jīng)過漫長的國會立法程序和全面的審查，最終獲得了國會立法通過。2007年10月30日該法得到皇家御準(zhǔn)而正式生效。2008年5月至9月，大法官陸續(xù)任命法律服務(wù)委員會的理事會主席和其他7名理事會成員，2009年1月1日，法律服務(wù)委員會正式成立，2010年1月1日開始全面運作。這標(biāo)志著英國法律服務(wù)行業(yè)長達(dá)十年的規(guī)制體系改革完成，新的規(guī)制體系開始全面發(fā)揮作用。
二、法律服務(wù)委員會的性質(zhì)及其職能
?。ㄒ唬┳鳛楠毩⒁?guī)制機(jī)構(gòu)的法律服務(wù)委員會
按照2007年《法律服務(wù)法》規(guī)定，法律服務(wù)委員會是一個獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)，獨立于政府、被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和法律職業(yè)群體，并負(fù)責(zé)監(jiān)管被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)（Approved Regulators）。作為獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)，法律服務(wù)委員會的獨立性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.獨立于行政機(jī)關(guān)
法律服務(wù)委員會由司法部發(fā)起設(shè)立，承擔(dān)規(guī)制全英格蘭及威爾士法律職業(yè)群體的職能。其根據(jù)2007年《法律服務(wù)法》規(guī)定設(shè)立，具有獨立的法律地位。該法賦予了法律服務(wù)委員會廣泛的職能和規(guī)制權(quán)力。此外，法律服務(wù)委員會擁有專門的財政預(yù)算。
2.獨立于被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和法律職業(yè)群體
如何保障法律服務(wù)委員會獨立于被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和法律職業(yè)群體，需要處理好法律服務(wù)委員會的“獨立性”與“專業(yè)性”關(guān)系?！斗煞?wù)法》明確規(guī)定法律服務(wù)委員會的決策機(jī)構(gòu)———理事會的成員大多數(shù)必須是非法律界人士（lay persons），其中理事會主席必須是非法律界人士，該規(guī)定可以有效切斷法律服務(wù)委員會與職業(yè)群體過于密切的聯(lián)系。
3.機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)與決策程序
法律服務(wù)委員會作為獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)，其組織形態(tài)采取理事會的形式。按照《法律服務(wù)法》的規(guī)定，理事會由主席、首席執(zhí)行官和若干名理事會普通成員組成。其重要決策主要以理事會會議的形式作出。采取理事會這種組織形式，可以避免獨任制可能導(dǎo)致的規(guī)制政策因人而異、朝令夕改等問題，也可有效抵制政黨和利益集團(tuán)的不當(dāng)干涉，從而有利于維持規(guī)制政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于實現(xiàn)公正規(guī)制，維護(hù)社會公共利益。
4.機(jī)構(gòu)成員的獨立性
獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)的成員獨立性是保持機(jī)構(gòu)獨立性的重要方面。成員的獨立性主要依賴于三個方面因素，一是機(jī)構(gòu)成員的任期保障；二是機(jī)構(gòu)成員的職位保障；三是機(jī)構(gòu)成員避免政治影響?！斗煞?wù)法》在這三個方面都作出了詳細(xì)規(guī)定。在理事會成員的任期方面，《法律服務(wù)法》采取了交叉任職的方式，即理事會各成員的任期各不相同，以此保證機(jī)構(gòu)成員的穩(wěn)定性，從而保障法律服務(wù)委員會的規(guī)制政策的連續(xù)性。在理事會成員的職位保障方面，《法律服務(wù)法》規(guī)定理事會成員的職位受法律保障，只有在法律規(guī)定的情形下，才可由大法官免除其職位。在避免政治影響方面，《法律服務(wù)法》規(guī)定理事會成員不得參與任何政治活動，包括參與地區(qū)議員的競選。
?。ǘ┓煞?wù)委員會的規(guī)制目標(biāo)
《法律服務(wù)法》第2部分第3條明確規(guī)定了法律服務(wù)委員會有促進(jìn)實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的義務(wù)。這里的規(guī)制目標(biāo)，是《法律服務(wù)法》第1部分第1條明文規(guī)定的八項目標(biāo)：（1）保護(hù)和促進(jìn)公共利益；（2）支持法治的憲法原則；（3）改進(jìn)司法；（4）保護(hù)和促進(jìn)消費者利益；（5）促進(jìn)法律服務(wù)行業(yè)的競爭；（6）鼓勵獨立的、強(qiáng)大的、多樣化的及有效的法律職業(yè)；（7）增進(jìn)公眾對公民法律權(quán)利和義務(wù)的了解；（8）促進(jìn)及維持并恪守專業(yè)原則。
?。ㄈ┓煞?wù)委員會的規(guī)制權(quán)力
為確保規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)，以及監(jiān)督被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為，《法律服務(wù)法》第四章（“對被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制”）授予法律服務(wù)委員會廣泛的職能和規(guī)制權(quán)力。這些職能和權(quán)力大體上可分為四類：（1）依法作出某類決定。包括批準(zhǔn)執(zhí)業(yè)證的收費；批準(zhǔn)被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)改變某些規(guī)制制度；有權(quán)向大法官建議設(shè)定新的被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)等。（2）對被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，包括為其設(shè)定或指導(dǎo)其設(shè)定績效目標(biāo)等，并對他們的不當(dāng)行為予以懲戒。（3）協(xié)助其他機(jī)構(gòu)制定并維持有關(guān)法律服務(wù)行業(yè)的規(guī)制、教育或培訓(xùn)方面的標(biāo)準(zhǔn)。（4）其它一般性的權(quán)力，即為促進(jìn)其職能履行，法律服務(wù)委員會根據(jù)其自身判斷可作出的任何決定，包括及時了解法律服務(wù)市場的發(fā)展動態(tài)，掌握市場信息，進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估和調(diào)查研究；向被批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)自我評估提供反饋意見；對損害規(guī)制目標(biāo)的措施進(jìn)行調(diào)查等等。
三、法律服務(wù)委員會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)
按照《法律服務(wù)法》規(guī)定，法律服務(wù)委員會應(yīng)按照良好內(nèi)部治理原則，健全其內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，包括采取理事會組織類型，設(shè)立有關(guān)專門委員會以及相關(guān)的議事程序規(guī)則，確保達(dá)到良好內(nèi)部治理的要求。
（一）法律服務(wù)委員會的組織架構(gòu)
1.理事會及其組成人員
法律服務(wù)委員會的決策機(jī)構(gòu)是理事會?！斗煞?wù)法》明確規(guī)定，理事會由1名主席、1名首席執(zhí)行官以及其他7名至10名的理事會普通成員組成，并對理事會成員人數(shù)、任職資格及任職程序作出規(guī)定。
理事會普通成員的職位受法律保障，且非經(jīng)法定事由和法定程序，不得免職?！斗煞?wù)法》列舉了可免除其職務(wù)的法定事由，理事會成員如無合理理由至少連續(xù)6個月無法履行其職責(zé)、因犯罪而被定罪判刑、未獲破產(chǎn)解除的破產(chǎn)人以及不合適擔(dān)任職務(wù)或無法履行其職責(zé)的其他情形，大法官須向理事會主席商議后方可作出免除決定。此外，理事會普通成員中的非法律界人士在任職期間一旦成為法律服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員，也應(yīng)當(dāng)終止其理事會成員職務(wù)。
2.專門委員會
《法律服務(wù)法》附錄1中規(guī)定法律服務(wù)委員會可根據(jù)實際情況設(shè)立若干專門委員會（Committees），同時對專門委員會成員任職資格作出了規(guī)定。專門委員會成員（包括專門委員會主席）均由法律服務(wù)委員會自行任命，專門委員會成員必須是法律服務(wù)委員會的理事會成員，專門委員會法定人數(shù)不得少于3人，且大多數(shù)成員必須是非法律界人士。專門委員會可根據(jù)實際情況下設(shè)小組委員會（Sub- Committees）。目前法律服務(wù)委員會內(nèi)部設(shè)立了三個專門委員會，并明確其職責(zé)。
3.消費者小組
《法律服務(wù)法》明確將“保護(hù)消費者利益”列為規(guī)制目標(biāo)之一，并將其置于整個規(guī)制體系的核心地位。因此法律要求法律服務(wù)委員會必須設(shè)立消費者小組（Consumer Panel）。消費者小組由消費者或代表消費者利益的人所組成，并經(jīng)大法官批準(zhǔn)后由法律服務(wù)委員會任命，法律服務(wù)委員會必須指定消費者小組其中一名成員擔(dān)任小組主席，具體任職條件由法律服務(wù)委員會決定。消費者小組主席及其他成員的任命期限為固定期限，且未經(jīng)大法官批準(zhǔn)，不得免職。
消費者小組的職能主要有兩個方面：根據(jù)法律服務(wù)委員會的要求展開研究并向法律服務(wù)委員會提供咨詢建議。
（二）法律服務(wù)委員會的運作程序
法律服務(wù)委員會的決策機(jī)構(gòu)是理事會，執(zhí)行長官是首席執(zhí)行官。法律服務(wù)委員會的運作程序，主要是指理事會的決策程序，即理事會的會議程序。按照《法律服務(wù)法》附錄1第21條規(guī)定，法律服務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)完善其內(nèi)部治理機(jī)制，包括制定完善的理事會會議程序及有關(guān)事項，并規(guī)定根據(jù)該法制定的任何程序性規(guī)則都必須予以公開。據(jù)此法律服務(wù)委員會制定了《法律服務(wù)委員會程序規(guī)則》（以下簡稱《程序規(guī)則》），明確了理事會及各專門委員會召開會議的程序。
1.召開會議的法定人數(shù)和表決要求
理事會應(yīng)當(dāng)定期舉行會議，具體時間由理事會自行決定。但《程序規(guī)則》明確規(guī)定了理事會成員參會次數(shù)的要求，即在1年內(nèi)，理事會成員參加會議次數(shù)不得低于總會議次數(shù)的75%。
召開理事會會議。根據(jù)理事會主席的意見，當(dāng)發(fā)生緊急情況時，理事會主席可召集會議。當(dāng)有兩個或兩個以上理事會成員向主席提交召集會議的請求時，主席應(yīng)在切實可行的情形下盡快召開會議。
會議的法定人數(shù)。理事會會議的法定人數(shù)不得少于3人，或者不得少于全體理事會成員的三分之一，其中包括“法律界人士”理事會成員和“非法律界人士”理事會成員。
理事會的決定一般應(yīng)獲得全體一致同意。未能達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)通過投票表決的方式達(dá)成決定。參與投票人員應(yīng)當(dāng)是出席會議的理事會成員，投票結(jié)果由多數(shù)票來決定。根據(jù)投票結(jié)果，主席應(yīng)當(dāng)當(dāng)場宣布是否通過有關(guān)決定。在票數(shù)相等的情形下，主席有第二次投票權(quán)來決定投票結(jié)果。
2.利益沖突與人員回避
為保障理事會決策的公正性，《程序規(guī)則》明確規(guī)定了有關(guān)利益沖突事項和回避程序。理事會成員和所有員工都應(yīng)當(dāng)受到法律服務(wù)委員會關(guān)于利益方面的政策約束。
如果理事會成員明知（或有合理理由被認(rèn)為）與討論的事項有實質(zhì)性或相關(guān)的利益或職務(wù)關(guān)系，該理事會成員應(yīng)當(dāng)盡早向會議公開其利益或職務(wù)的性質(zhì)。該理事會成員是否需要回避，由其他出席會議的理事會成員來決定。
四、法律服務(wù)委員會與司法部的關(guān)系
如上所述，法律服務(wù)委員會作為獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)，在法律地位上具有相應(yīng)的獨立性，并通過采取理事會組織形式、明確理事會人員任職資格和條件等多種方式來保障法律服務(wù)委員會的獨立地位。但是，在保障法律服務(wù)委員會獨立性的同時，也需要解決法律服務(wù)委員會的可問責(zé)性，確保法律服務(wù)委員會向議會負(fù)責(zé)，以因應(yīng)現(xiàn)代民主法治的要求。
《法律服務(wù)法》明確規(guī)定法律服務(wù)委員會通過大法官向議會負(fù)責(zé)。按照司法部內(nèi)部主體劃分，司法部對法律服務(wù)委員會的職責(zé)主要分為大法官的職責(zé)、司法部總審計長（Ministry of Justice Principal Accounting Officer）的職責(zé)和司法部發(fā)起設(shè)立司（Ministry of Justice Sponsor team）的職責(zé)，具體如下。
?。ㄒ唬┐蠓ü俚穆氊?zé)
大法官的職責(zé)主要包括對法律服務(wù)委員的人事控制、財務(wù)控制以及向議會負(fù)責(zé)三個方面。
?。ǘ┧痉ú靠倢徲嬮L的職責(zé)
司法部總審計長的職責(zé)內(nèi)容由《公共資金管理法》（Managing Public Mon-ey）第三章作出規(guī)定。結(jié)合《法律服務(wù)法》的規(guī)定，司法部總審計長的職責(zé)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是法律服務(wù)委員會的財政補(bǔ)貼向議會負(fù)責(zé)；二是向大法官提出建議的職責(zé)，建議內(nèi)容包括法律服務(wù)委員會戰(zhàn)略目標(biāo)如何促進(jìn)目前司法部的整體目標(biāo)；與法律服務(wù)委員會的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)力運行有關(guān)的規(guī)則和指引；向法律服務(wù)委員會支付有關(guān)公共撥款資金的條件。
?。ㄈ┧痉ú堪l(fā)起設(shè)立司的職責(zé)
司法部發(fā)起設(shè)立司具體負(fù)責(zé)與法律服務(wù)委員會的聯(lián)系，并負(fù)責(zé)向大法官和總審計長提出有關(guān)建議，建議內(nèi)容主要包括：（1）監(jiān)督法律服務(wù)委員會的行為，確保司法部監(jiān)督行為的計劃性、合理性和適當(dāng)性，并對法律服務(wù)委員會履行其事務(wù)規(guī)劃、貨幣總體價值與收益等事項作出評估。（2）支持大法官任命法律服務(wù)委員會的理事會主席和其他普通成員；（3）及時告知法律服務(wù)委員會有關(guān)政府政策以及未來發(fā)展規(guī)劃；（4）關(guān)注法律服務(wù)委員會的理事會成員行為，必要時可要求理事會成員對已作出行為提供說明理由和保證。
五、啟示
通過上述對英國法律服務(wù)委員會的介紹，可以為我們提供一些有益的啟示。一是強(qiáng)化對事務(wù)律師協(xié)會、出庭律師公會等自我規(guī)制機(jī)構(gòu)規(guī)制行為的監(jiān)督。盡管英國法律職業(yè)群體的自我規(guī)制具有悠久的歷史傳統(tǒng)，但是這種自我規(guī)制體系也存在一些制度性缺陷，如法律職業(yè)群體的自我規(guī)制機(jī)構(gòu)成員來自職業(yè)群體內(nèi)部，自我規(guī)制機(jī)構(gòu)被俘獲的可能性大大增加，自我規(guī)制機(jī)構(gòu)制定政策的正當(dāng)性飽受批評。此外，自我規(guī)制機(jī)構(gòu)往往有可能利用其權(quán)力設(shè)置競爭障礙，導(dǎo)致職業(yè)群體的高度壟斷性，不利于統(tǒng)一市場的形成以及良好的市場競爭，對消費者利益和公共利益也缺少應(yīng)有的關(guān)注。二是突出了對消費者利益的保護(hù)。2007年《法律服務(wù)法》明確將保護(hù)消費者利益列為規(guī)制目標(biāo)之一，作為法律服務(wù)委員會實施規(guī)制行為的法定目標(biāo)和政策導(dǎo)向。在法律服務(wù)委員會內(nèi)部設(shè)立專門的消費者研究小組，專職研究法律服務(wù)市場中的消費者利益保護(hù)問題。同時設(shè)立了法律投訴辦公室（the Office for Legal Complains），專門負(fù)責(zé)受理消費者投訴。●
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