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《上海律師》
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淺談香港的《收回土地條例》
日期：2015-09-22 作者：黃俊杰
現(xiàn)今社會(huì)都市發(fā)展迅速，無論在諸如上海、北京般中國主要大都會(huì)以至香港特別行政區(qū)，由于人口密集，“寸金尺土”已經(jīng)不足以形容房地產(chǎn)價(jià)格的昂貴。所以無論是《中華人民共和國憲法》及《香港特別行政區(qū)基本法》都明文規(guī)定了對人民的土地權(quán)益作出保障。但同時(shí)，發(fā)展終是硬道理，在土地資源缺乏之下，政府征用土地亦是無可厚非。在此前題下，香港特區(qū)政府如何在征地時(shí)對土地價(jià)格進(jìn)行評定，并對土地所有權(quán)人作出合理補(bǔ)償便成為香港法院及法律界需要解決的，亦是本文希望淺談的課題。
一、相關(guān)條文
《香港特別行政區(qū)基本法》第105條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)依法保護(hù)私人和法人財(cái)產(chǎn)的取得、使用、處置和繼承的權(quán)利，以及依法征用私人和財(cái)產(chǎn)時(shí)被征用財(cái)產(chǎn)的所有人得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。征用財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償應(yīng)相當(dāng)于該財(cái)產(chǎn)當(dāng)時(shí)的實(shí)際價(jià)值，可自由兌換，不得無故遲延支付。企業(yè)所有權(quán)和外來投資均受法律保護(hù)?！?
《香港特別行政區(qū)基本法》第105條的實(shí)行法例是《收回土地條例》（以下簡稱《條例》）第124章，規(guī)定了政府收地的權(quán)利及補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)少有爭議，經(jīng)常要法院裁定的卻是:何為合理補(bǔ)償。而在本文中至關(guān)重要的就是《條例》第10條:“土地審裁處裁定政府須支付的補(bǔ)償?！薄稐l例》規(guī)定:
1、對于根據(jù)《條例》第6（3）或8（2）條向土地審裁處呈交的申索，該審裁處須根據(jù)申索人因申索內(nèi)所指明的土地被收回而蒙受的損失或損害，裁定須支付的補(bǔ)償額（如有的話）。
2、土地審裁處裁定根據(jù)第1款須支付的補(bǔ)償額（如有的話）時(shí)，須以下列各項(xiàng)為基準(zhǔn)：
（a）被收回的土地及其上的任何建筑物在收地當(dāng)日的價(jià)值；（b）申索人就被收回的土地而擁有、持有或享有的地役權(quán)或其他權(quán)利在收地當(dāng)日的價(jià)值；（c）申索人因被收回的土地或其上建筑物，與申索人的任何其他相連或毗鄰的土地或其上建筑物分割，以致蒙受損失或損害的款額:（d）申索人于收地當(dāng)日在被收回的土地上或在其上建筑物內(nèi)經(jīng)營的業(yè)務(wù)，因收地而須遷離該土地或建筑物，因而蒙受的損失或損害的款額。
但什么是“當(dāng)日的價(jià)值”?
“例一”：假設(shè)A段土地由A君擁有。A大廈是老舊工廈，但附近區(qū)域已漸漸發(fā)展為甲級寫字樓及/或高級住宅。 A君有見及此亦開始希望將A地發(fā)展成商/住大廈。在成事前，政府通過市區(qū)重建局收回A地。于是問題出現(xiàn)了：在《收回土地條例》下，“當(dāng)日的價(jià)值”是什么？應(yīng)以舊工廈的價(jià)值計(jì)算？應(yīng)否將A地發(fā)展成商/住大廈的“發(fā)展?jié)摿Α?devel-opment potential) /“希望價(jià)”(hope value)包括在內(nèi)？
答案是:“可以，如果土地契約本身已容許該發(fā)展。”地政總署署長對Yin Shuen Enterprises Ltd一案中，終審法院對此作出解釋。
二、地政總署署長對Yin Shuen Enterprises Ltd：土地契約需容許該發(fā)展
在Yin Shuen一案中，被收回的土地原為新界空置農(nóng)地，土地契約列明該土地只能作農(nóng)業(yè)用途。偏偏該土地的大小、地理位置及附近環(huán)境都十分適合作為住宅用地之用。明顯，住宅用地的價(jià)值遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地。事實(shí)上，很多大地產(chǎn)發(fā)展商都會(huì)預(yù)先以高于農(nóng)業(yè)地市價(jià)的價(jià)錢，但低于住宅用地價(jià)值，購買農(nóng)地納入其“土地銀行”。再而發(fā)展商會(huì)向政府商討改變該土地契約用途，并支付土地補(bǔ)價(jià)（land premium），以求最后成功將低價(jià)買入的農(nóng)地發(fā)展成高價(jià)住宅物業(yè)再轉(zhuǎn)售圖利。簡單例子，就是以20萬元買入價(jià)值10萬元的農(nóng)地，再將之發(fā)展成100萬元的住宅大廈。
但《條例》第12條列明：在裁定根據(jù)本條例須支付的補(bǔ)償時(shí)（由1924年第5號第30條修訂）———
（a）不得因收地屬強(qiáng)制性而予以任何寬容：（aa）如有關(guān)土地所在的地區(qū)、地帶或區(qū)域是已預(yù)留或劃出作《城市規(guī)劃條例》（第131章）第4（1）條中（a）、（c）、（d）、（e）、（f）、（g）、（h）或（i）款所指明的用途，或該土地受該等地區(qū)、地帶或區(qū)域影響，則不得將此事實(shí)作為考慮之列。
（b）凡根據(jù)政府租契持有土地而不按照政府租契的條款使用土地，則不得就該項(xiàng)使用給予《收回土地條例》第124章的補(bǔ)償。
（c）不得因預(yù)期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續(xù)發(fā)或延續(xù)任何特許、許可、契約或許可證而給予補(bǔ)償︰但如屬以下情況，即是若非因該土地被收回，便可按應(yīng)有權(quán)利確使任何特許、許可、契約或許可證獲批出、續(xù)發(fā)或延續(xù)者，則本段對該情況不適用。
（d）除第11條及本條（aa）、（b）及（c）款另有規(guī)定外，被收回土地的價(jià)值，須被視為由自愿的賣家在公開市場出售該土地而預(yù)期變現(xiàn)可得的款額。
政府收地時(shí)，由于住宅大廈用途違反地契，故政府明顯不須支付100萬元，即完成住宅大廈的價(jià)錢。
問題是：即使該土地用途更改未獲批準(zhǔn)，市場上的商家還是會(huì)愿意支付20萬元，即高于農(nóng)地但低于住宅的價(jià)錢購買該農(nóng)地，作為將來賺取更多利潤的“賭注”。那這多出的10萬元，是否“收地當(dāng)日的價(jià)值”? 還是同樣被《條例》第12（c）條所撇除?
終審法院的答案是后者。在肯定土地?fù)碛姓咴谑盏貢r(shí)應(yīng)獲得合理賠償?shù)耐瑫r(shí)，終審法院指出：《香港特別行政區(qū)基本法》第105條所保障的補(bǔ)償是土地的“實(shí)際價(jià)值”(real market value)而非“公開市場價(jià)值”(open market value)。當(dāng)然，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的完美市場之下，“實(shí)際價(jià)值”與“公開市場價(jià)值”應(yīng)當(dāng)相等。但事實(shí)上市場并不完美，而商人亦的確愿意對土地進(jìn)行投機(jī)，付出比“實(shí)際價(jià)值”更高的價(jià)錢買入，以望在改變土地用途之后賺取利潤。這種依賴土地用途變更的“希望價(jià)值”是《條例》第12（c）條所不容許的，亦不受《香港特別行政區(qū)基本法》第105條的保障，故政府不須支付。
三、Siu Sau Kuen訴The Director of Land：發(fā)展?jié)摿Φ拇嬖跈C(jī)會(huì)需大過50%
現(xiàn)在我們知道，簡單而言，如果土地契約本身容許發(fā)展，補(bǔ)償可包括該發(fā)展?jié)摿Α５袌鐾⒉蝗缋话?，只有單一土地、單一發(fā)展如此簡單。
“例二”：假設(shè)A地雖然土地契約容許發(fā)展成商/住樓宇，但由于面積所限難以有大發(fā)展。然而，如果能與相鄰的B地、C地及D地合并再發(fā)展的話（假設(shè)B、C、D地土地契約同樣可發(fā)展商/住樓宇），A地的相應(yīng)“發(fā)展?jié)摿Α睂⒋蟠筇岣撸鋬r(jià)值亦大大提升。同時(shí)，由于A、B、C、D地的持有人不同，故成功發(fā)展的難度亦相應(yīng)增加。在此前題下，政府須否補(bǔ)償反映“發(fā)展?jié)摿Α钡膬r(jià)值？或應(yīng)當(dāng)假設(shè)發(fā)展成功來補(bǔ)償? 抑或假設(shè)發(fā)展失敗? 還是只須補(bǔ)償一部份以反映發(fā)展失敗的風(fēng)險(xiǎn)? 這正是Siu Sau Kuen訴The Director of Lands一案的主要法論爭論點(diǎn)。
在Siu Sau Kuen一案中，被收土地位于深水埗。深水埗區(qū)舊樓宇日久失修，而附近同時(shí)又有集團(tuán)收購并拆卸重建的跡象。故雖然當(dāng)時(shí)就被收土地并未有實(shí)在的重建發(fā)展計(jì)劃，原告土地持有者認(rèn)為從被收土地的地理位置、人流、附近商住樓宇及重建項(xiàng)目等因素來看，該土地將來有與附近地段合并發(fā)展的“發(fā)展?jié)摿Α?，政府該予以補(bǔ)償，即使最終發(fā)展成功的機(jī)率可能低于50%。政府方則認(rèn)為法庭只應(yīng)看收地當(dāng)日已可實(shí)行的發(fā)展方案，而該方案成功率必須高于50%。在此案中，原告引用了英國上議院案件Transport for London v Spirerose Ltd。
在Spirerose一案中，上議院特別提到在衡量賠償金額的時(shí)候，法院不應(yīng)采取一種非黑即白“all or nothing”的態(tài)度。Lord Walker of Gestingthorpe認(rèn)為:“下級法院似乎將發(fā)展的可能性當(dāng)成了發(fā)展必定成功。這樣的邏輯的結(jié)果就是，如果在收地日發(fā)展的可能性是51%，我們就把它當(dāng)成100%肯定；如果是49%可能性，我們就把它當(dāng)成為0%……這樣做并不恰當(dāng)。”“在衡量過往事件責(zé)任誰屬時(shí)，我們可以以相對可能性(balance of probability)來衡量是非對錯(cuò)?！诤饬抠r償金額時(shí)，我們需要估算未來或假設(shè)上的機(jī)會(huì)及可能性。計(jì)算補(bǔ)償金額好比計(jì)算賠償，此雖然不可以是任意的估算，但同時(shí)不可能要求有把握地預(yù)見未來的事?！?
同樣，Lord Neuberger of Abbotsbury亦提到:“假如收地令土地持有者喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，其損失的是一個(gè)機(jī)會(huì)，并非一個(gè)肯定能成功的發(fā)展方案。如果假設(shè)發(fā)展必定成功來作出賠償，就等如讓土地持有者獲得被未被收地情況下更佳的利益，這有違原則。”“我要強(qiáng)調(diào)需評定的是土地的可能性而非已肯定的可能性，其衡量必須就住土地最終不獲發(fā)展或延期的可能作出扣減。……最基本的原則是，土地的價(jià)值是其公開市場價(jià)值，而此價(jià)值應(yīng)反映土地的所有發(fā)展?jié)摿Α薄?
Lord Collins則指出:“在我看來很明顯，亦都與商業(yè)常理相乎的做法是：a）土地的價(jià)格是其公開市場價(jià)格；b）因收地項(xiàng)目做成的價(jià)格變動(dòng)不作考慮；c）土地的定價(jià)必須考慮土地的可能性，包括發(fā)展?jié)摿?；d)發(fā)展?jié)摿Φ暮饬恳嘁推滹L(fēng)險(xiǎn)/不肯定性作出折扣?！?
上述可見，英國上議院認(rèn)為在衡量收地補(bǔ)償時(shí)應(yīng)放棄非黑即白，即51%當(dāng)為肯定、49%當(dāng)為不可能的“相對可能性”原則。而應(yīng)貼近市場現(xiàn)實(shí)，發(fā)展?jié)摿Τ晒β试礁?，賠償越高；難度越大，賠償相對亦減少，但不會(huì)因低于49%就完全撇除。但在Siu Sau Kuen一案中，香港法庭并未完全采納此法律觀點(diǎn)。
上訴庭認(rèn)為評定土地發(fā)展?jié)摿?yīng)用以下原則:“在相對可能性下，證據(jù)是否顯示在收地當(dāng)日被收土地再發(fā)展是相對可能的。此可能性可以藉以下所列證明：i）實(shí)際由土地持有人作出的土地就其本身或與其他土地合并的再發(fā)展計(jì)劃（如沒有類似計(jì)劃則發(fā)展可能性降低）；或ii）證據(jù)顯示在被收土地周邊有再發(fā)展計(jì)劃，而從此可看出被收土地在可預(yù)見將來的就其本身或與其他土地合并的再發(fā)展是可行的?！?
雖然在Siu Sau Kuen一案中法庭似乎放寬了顯示發(fā)展?jié)摿Φ淖C據(jù)類別，但法庭始終采用了“相對可能性。（on balance of probabilities）的衡量標(biāo)準(zhǔn)，保持了51%即100%、49%即0%的非黑即白取態(tài)。而因上訴法庭未有就Spirerose的觀點(diǎn)與原則作出討論，亦未解釋Spirerose在港是否/如何適用，都為未來案件留下了懸念。
總 結(jié)
將來Siu Sau Kuen及Spirerose的原則會(huì)否被帶到終審法院，筆者固然“難以有把握地預(yù)見”。但至少在現(xiàn)階段，可能被收地的土地持有人（或有意的發(fā)展商）似乎應(yīng)該早點(diǎn)為未來發(fā)展作打算。當(dāng)然每樁案件、每片土地的情況不一，但以“例二”為例，盡早與B、C、D地的業(yè)主商討落實(shí)發(fā)展方案，做好相關(guān)專業(yè)調(diào)研方為上策。否則一切“發(fā)展?jié)摿Α倍伎赡懿槐环ㄍニ蛹{，最終只剩鏡花水月、夢幻泡影?！?
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