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兒童福利制度需要頂層設(shè)計

日期：2013-05-31     作者：張文娟

      中國目前兒童悲劇發(fā)生率最高的三類事件是：棄嬰、兒童反復(fù)流浪及兒童遭受家庭虐待而致死致傷事件。畢節(jié)悲劇、蘭考火災(zāi)等都在拷問中國的兒童福利制度。之所以悲劇總在累加，且不能有效回應(yīng)的一個核心原因是，我們的兒童福利制度缺乏科學(xué)頂層設(shè)計。

　　為什么將悲劇的原因歸結(jié)為缺乏兒童福利制度的頂層設(shè)計？只要稍加仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，這些悲劇發(fā)生的原因很類似，要么是父母無奈，如眼看孩子有大病卻無力負擔巨額醫(yī)療費；要么是父母囂張，生而不養(yǎng)或拿孩子當出氣筒。歸而言之，其面臨的共同命題就是如何在政府和父母之間分配兒童養(yǎng)育的責任。但遺憾的是，我們現(xiàn)在對這類悲劇的制度關(guān)注是本末倒置的邏輯，往往看的是事件的表面，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不但有限的資源不能形成合力，甚至有關(guān)兒童福利的制度設(shè)計、機構(gòu)設(shè)置還是資源配置，均表現(xiàn)出分割和后置特點。

　　所謂分割，是因為我們只看事件的外部表現(xiàn)，從而分頭去應(yīng)對棄嬰和流浪兒童問題，由不同的機構(gòu)、采取不同的方式去應(yīng)對，如將棄嬰納入兒童福利，將流浪兒童納入救助體系，而且在民政內(nèi)部由不同司、處管理，原本可有機設(shè)計的兒童福利制度被部門利益分割。為什么未成年人反復(fù)流浪問題得不到有效應(yīng)對？根源就在這兒。流浪未成年人由社會事務(wù)司的城市生活無著人員救助管理處管理，其重心和資源投入必然在城市的救助，所以，大量的經(jīng)費都用于此。實際上，預(yù)防的關(guān)鍵卻在家庭這一源頭，這恰恰是兒童福利的重點。而這種分割管理導(dǎo)致現(xiàn)有的流浪未成年人救助保護不可能去認真關(guān)注源頭問題。

　　之所以后置，也是因為我們沒看到這些悲劇之間的內(nèi)在聯(lián)系。以棄嬰為例，我們國家明確規(guī)定未成年人特殊、優(yōu)先保護，但我國的未成年人醫(yī)療保障制度卻遠遜于成人醫(yī)療保障制度，導(dǎo)致一些家庭陷入撫養(yǎng)困境，這也是很多遺棄行為發(fā)生的主要原因。我們都知道的一個現(xiàn)實是，福利機構(gòu)中大多數(shù)棄嬰都是患病或殘疾的孩子。雖然貧困不是遺棄孩子的理由，但有些父母遺棄重病孩子，是因為他們砸鍋賣鐵后已經(jīng)無法維持孩子的救治，遺棄成為延續(xù)孩子生命的希望。也就是說，我們本可以通過早期醫(yī)療保障讓很多孩子留到父母身邊，卻非要等到孩子被遺棄后才給予醫(yī)療救助，結(jié)果既不能節(jié)省成本，還將很多孩子置于危險的境地，畢竟一些被遺棄的孩子，因為不能被及時發(fā)現(xiàn)而過早結(jié)束了生命。這種本末倒置的特點在流浪未成年人救助方面也非常明顯，比如將資源投于在城市建大量流浪未成年人救助保護機構(gòu)的后置做法，就不如早期對有流浪風險的兒童提供保護服務(wù)更有效，更節(jié)約成本。

　　這種分割、后置狀態(tài)，還導(dǎo)致很多遭受家庭暴力的孩子，根本無法得到政府保護。雖然我們《未成年人保護法》規(guī)定，對于嚴重不稱職的父母，批評教育不改的，可以撤銷監(jiān)護資格。法院認為，他們可以進行司法干預(yù)，但是，缺乏程序啟動者，也缺乏政府部門承擔撤銷后的兒童安置工作。根據(jù)《民法通則》關(guān)于監(jiān)護的規(guī)定，民政部門是比較合適的主體，可是，這些年就沒有政府部門來啟動這個程序，哪怕嘗試關(guān)注這類案件。結(jié)果導(dǎo)致孩子被監(jiān)護人打死、打殘的案件頻見于報端，卻始終沒有政府回應(yīng)，成為中國人權(quán)保護的一根軟肋，讓“孩子既是家庭的，也是國家的”的這一理念淪為空談。

　　總結(jié)起來，筆者認為，繼續(xù)沿用現(xiàn)有的利益格局進行兒童福利制度構(gòu)建，將是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的做法，無法避免悲劇的累加，中國急需要進行兒童福利制度的頂層設(shè)計。

　　有人問，中國兒童福利制度到底如何設(shè)計？

　　筆者認為，答案不復(fù)雜。中國簽署的《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》已經(jīng)給出了答案。根據(jù)《公約》第18到20條規(guī)定，兒童福利制度的構(gòu)建的基礎(chǔ)是就兒童養(yǎng)育在家庭和政府之間確立責任界限，即父母要對兒童養(yǎng)育承擔首要責任，但政府要在立法、行政、服務(wù)等方面支持父母更好養(yǎng)育兒童；在父母不稱職或嚴重侵害兒童合法權(quán)益時，政府應(yīng)該及時提供干預(yù)服務(wù)，并將兒童進行妥善安置。

　　具體而言，中國兒童福利制度框架就是要明確，對兒童養(yǎng)育，政府和家庭的各自職責是什么。鑒于我們目前最大挑戰(zhàn)是政府責任不明晰，筆者就從政府責任角度分析該框架，并歸結(jié)為兩點：支持和監(jiān)督。

　　支持是為了不出現(xiàn)無奈的父母。政府要完善基礎(chǔ)福利保障范圍，如醫(yī)療保障，家庭教育指導(dǎo)，殘疾家庭的特殊保障，托幼服務(wù)支持，貧困家庭的兒童養(yǎng)育補貼等，支持家庭更好地養(yǎng)育孩子。支持是監(jiān)督的前提，政府該盡的責任都不盡，就很難去監(jiān)督父母。比如，某個父母砸鍋賣鐵也湊不齊孩子的醫(yī)療費，如果把孩子遺棄在醫(yī)院尋找求生的希望，國家如何有底氣去追究這個父母的遺棄罪，這就是為什么實踐中出現(xiàn)大量遺棄罪不被追究責任，或者警察一方面處罰父母，又同時給孩子捐款的無奈現(xiàn)象的原因。

　　監(jiān)督是為了不出現(xiàn)囂張的父母。要通過建立高風險家庭的動態(tài)監(jiān)測機制，監(jiān)督家庭是否合法盡職養(yǎng)育子女。對于因為不懂方法而侵害孩子權(quán)益的，要責令他們接受培訓(xùn)；對于那些嚴重不稱職，如對孩子實施性侵害或者將孩子打成重傷、重殘，要追究刑事責任，撤銷監(jiān)護資格。要設(shè)計一套機制，從舉報、受理、調(diào)查、孩子的緊急安置到司法干預(yù)程序的啟動，孩子的長久安置等，并且要實現(xiàn)無縫銜接。這套機制將會有助于我們第一時間發(fā)現(xiàn)棄嬰，第一時間發(fā)現(xiàn)流浪未成年人，第一時間發(fā)現(xiàn)被家庭虐待的孩子，從而政府可以早期干預(yù)，悲劇發(fā)生率將會大大降低。

　　中國想建立這樣的兒童福理制度最迫切需要推進的工作是什么？

　　一是修改《民法通則》關(guān)于監(jiān)護制度的規(guī)定。監(jiān)護是一種法律上的身份，其決定兒童福利制度的設(shè)計水平。我們現(xiàn)有的監(jiān)護制度是由1986年通過的《民法通則》確定的，是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其關(guān)于監(jiān)護制度所依存的社會背景已不復(fù)存在，如為父母所在單位、村委會、居委會等很多社會主體設(shè)定了監(jiān)護責任，而這些主體實際上已經(jīng)不可能承擔監(jiān)護職責，卻將政府的監(jiān)護責任放在最末端，這導(dǎo)致很多孩子處于監(jiān)護真空狀態(tài)。建議對《民法通則》第十六條的修改方向為，父母是第一順序監(jiān)護人，父母死亡、喪失監(jiān)護能力或被撤銷監(jiān)護資格的，由民政部門代表國家承擔監(jiān)護職責，通過收養(yǎng)、親屬撫養(yǎng)等方式幫助未成年人重新進入家庭。與修改前相比，消除了監(jiān)護真空可能，將會為事實上無人撫養(yǎng)的孩子建立起安全防護網(wǎng)。

　　二是全國人大制定兒童福利法或國務(wù)院制定兒童福利條例的行政法規(guī)，建立一個無縫銜接的兒童福利機制。我們現(xiàn)在的兒童保護格局是，資源、職能分散在不同的部門，缺乏相互銜接的責任落實機制。即便是未成年人保護協(xié)調(diào)機制，也有兩套，實際上的協(xié)調(diào)職能也不明確，只不過增加了機構(gòu)的疊床架屋。目前整合出一個綜合的兒童福利部級單位很難，但可以通過建立一個無縫銜接的兒童福利機制來構(gòu)筑兒童的安全網(wǎng)。首先民政部門應(yīng)將其承擔的兒童福利方面的職能整合出一個司局級單位，統(tǒng)管兒童福利政策、困境兒童（包括流浪、棄嬰、受家庭虐待的兒童等）安置機構(gòu)、兒童福利社會服務(wù)購買等職能。其次，要建立具體可操作的兒童福利機制，包括舉報、受理、調(diào)查、對家庭的服務(wù)提供、兒童的臨時安置、兒童的長久安置等內(nèi)容無縫銜接機制，里面明確哪個部門應(yīng)該在哪個環(huán)節(jié)提供哪項服務(wù)。以棄嬰為例，這可能涉及到衛(wèi)生部門、公安部門和民政部門。要想解決目前的民間“收養(yǎng)”困境，就應(yīng)該建立這樣的一種機制，規(guī)定發(fā)現(xiàn)棄嬰的人應(yīng)該立即向公安機關(guān)報案；公安機關(guān)接到報案要立案偵查，啟動查找生父母的程序；公安、民政和衛(wèi)生部門還應(yīng)在本地確定一家棄嬰醫(yī)療觀察醫(yī)院，由公安機關(guān)接到報案后將孩子及時送醫(yī)院觀察；醫(yī)療觀察后沒問題的孩子，由公安部門將孩子臨時安置到福利機構(gòu)；等公安機關(guān)偵查終結(jié)確認找不到生父母的，應(yīng)該向福利機構(gòu)出具偵查終結(jié)報告，孩子進入國家監(jiān)護，福利機構(gòu)可以為其尋找收養(yǎng)家庭。

　　三是要結(jié)合社會管理創(chuàng)新，通過政策和資金扶持，搭建一個兒童福利社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。兒童福利涉及到各種專業(yè)服務(wù)，如家庭教育指導(dǎo)、親子關(guān)系協(xié)調(diào)、偏差行為矯治、兒童臨時安置、兒童緊急安置等各種服務(wù)，這些都靠政府自己設(shè)機構(gòu)來實現(xiàn)，是很困難的，效果也不見得好。所以，應(yīng)該通過扶持建立社會組織及購買社會服務(wù)方式，扶持一批兒童福利專業(yè)社會組織，同時，應(yīng)將他們的服務(wù)納入兒童福利機制。

　　另外，科學(xué)的兒童福利制度設(shè)計，還能幫助回應(yīng)解決面臨的其他困境兒童問題，如打拐解救之后找不到生父母的兒童如何進行長久安置，受艾滋病影響兒童的福利保障、服刑人員子女的福利保障，以及探索具有轉(zhuǎn)型期特點的困境兒童的一些問題，如對留守兒童和流動兒童，政府在提高他們的養(yǎng)育質(zhì)量方面需要提供何種有效服務(wù)等。

　　孩子涉及到千家萬戶，孩子的悲劇事件也最能觸動社會的敏感神經(jīng)，在當前貪腐嚴重的社會背景下，兒童福利保障工作不力導(dǎo)致的悲劇，將極容易增加社會的不穩(wěn)定因素。反之，我們說，受人滴水之恩，還想著涌泉相報呢。如果孩子們在最困難的時候，能感受到政府的福利溫暖，他們將會對執(zhí)政黨有感情，也才會更愛這個國家?！?span>