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《上海律師》
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律師在參與 信訪矛盾化解中 必須有所擔(dān)當(dāng)
日期：2012-05-07 作者：邵曙范
當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于社會矛盾凸顯期，如何應(yīng)對轉(zhuǎn)型給社會穩(wěn)定帶來的種種壓力與挑戰(zhàn)，這不僅考驗著政府相關(guān)部門化解矛盾的智慧，也促進(jìn)著信訪案件處理方式方法的不斷探索。在這一大背景下，律師以“第三方”的身份參與信訪工作尤其是涉法信訪案件的處理，在近年越來越受到政府重視和社會公眾的關(guān)注。事實(shí)上，律師參與涉法信訪案件的處理擁有更加豐富的內(nèi)涵，其在履行社會責(zé)任的同時，也為信訪制度帶來了劃時代的創(chuàng)新。
一、傳統(tǒng)信訪制度的優(yōu)勢與不足
信訪制度建立了一個政府與群眾直接溝通的寶貴渠道，這對于普通群眾的民意上達(dá)以及政府了解基層的情況、政策執(zhí)行效果、需要改進(jìn)的方向等具有十分積極的意義。一方面，在中國各項行政、司法制度逐步完善、健全的進(jìn)程中，信訪可以成為在普通程序之外的一個特殊的補(bǔ)充程序；另一方面，信訪制度可以促使當(dāng)?shù)卣m正其所管轄的各部門在行政、執(zhí)法過程中產(chǎn)生的各種錯誤，構(gòu)成了一個民意監(jiān)督的長效機(jī)制。更為重要的是，信訪制度可以讓大量社會矛盾化解在基層，成為社會穩(wěn)定的“緩沖器”和“防火墻”。
毋庸諱言，目前的信訪制度也存在著不可忽視的缺陷與不足，長久以來圍繞這一制度所產(chǎn)生的爭議從未停歇。綜合起來有如下幾點(diǎn)：
其一、信訪部門是群眾來信來訪的接待部門，具有接收群眾的訴求、意見和建議，并向有關(guān)部門傳遞以及協(xié)調(diào)的職能，而非具體問題的解決單位。因此，信訪制度要真正獲得實(shí)效，依賴的是各個政府職能部門對信訪所反映的問題的關(guān)注與解決。長久以來信訪制度承擔(dān)了群眾的太多期待，有些人反而忽視了法治社會的根本元素和必要前提———依法治國、依法行政。
其二、信訪機(jī)制已經(jīng)越來越難以應(yīng)付目前凸顯的大量社會矛盾，除了傳統(tǒng)上的勞資糾紛、征地、拆遷糾紛外，許多“高端”的新型社會矛盾不斷涌現(xiàn)，如證券、股票等群體糾紛以及影響深遠(yuǎn)的環(huán)境污染事件等。信訪案件的處理光靠簡單地以“曉之以理、動之以情”的調(diào)解方式，難以從根本上解決深層次的問題，這需要多個部門以及各種專業(yè)人士的共同參與方能達(dá)到預(yù)期效果。這在某種程度上導(dǎo)致了不少信訪案件得不到妥善、及時處理，造成了矛盾的淤積和激化。
其三、有些信訪群眾與政府相關(guān)部門由不信任所引發(fā)的對立情緒的發(fā)酵往往使得信訪干部的工作難以進(jìn)行下去，加之某些信訪群眾法制觀念的淡薄，也使得信訪的過程往往成了簡單的情緒宣泄，不僅于實(shí)際問題的處理毫無幫助，甚至因過激行為而觸犯法律。而一些信訪案件的處理方式、方法失當(dāng)也容易引發(fā)新問題和新矛盾，這些因素都限制和影響了信訪案件處理的效果。
二、律師助力信訪制度的創(chuàng)新與突破
正因為傳統(tǒng)的信訪機(jī)制有著這樣那樣的不足，要成功應(yīng)對當(dāng)前愈加復(fù)雜的社會矛盾，亟需信訪處理思維的轉(zhuǎn)變和不斷的制度建設(shè)創(chuàng)新，這為律師參與信訪案件處理提供了一個良好的契機(jī)。
1999年，上海市委、市府信訪辦成立了律師團(tuán)。律師以自己的職業(yè)特長、知識和經(jīng)驗，理清疑難信訪矛盾中錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系，從法律角度進(jìn)行梳理分析，為市領(lǐng)導(dǎo)把握處理矛盾的法律界限，制定化解方案，提供了大量有價值的法律意見，起到了不可替代，甚至不可或缺的重要作用，并在相關(guān)部門的化解工作實(shí)踐中取得了較好的效果。
第一，律師既不是信訪群眾，也不是信訪干部，更不是代表某個利益群眾，具有超越各種利益群體的中立特征，不偏不倚中立于各方之間，從而使律師在化解矛盾過程中具有相對獨(dú)立性。
律師所具有的這種中立的第三方色彩較能被信訪群眾接受和信任，從而便于律師開展工作。有些信訪群眾在信訪過程中往往對政府有關(guān)部門抱有不信任的情緒，采取不合作的態(tài)度，導(dǎo)致信訪干部苦口婆心地解釋和調(diào)解往往事倍功半。律師所持有的第三方中立角色為信訪群眾和有關(guān)政府部門提供了一個解決矛盾、化解矛盾的平臺，此種身份也決定了律師在信訪案件的處理過程中可以發(fā)揮其出色的溝通者和協(xié)調(diào)者的作用。
特別是當(dāng)信訪群眾因為對政府相關(guān)部門存有不信任，使得案件的處理難以進(jìn)行下去時，這就需要一個第三方的平臺進(jìn)行協(xié)助。先選擇律師事務(wù)所作為信訪案件協(xié)調(diào)與處理的基地，有效地緩和了信訪群眾與政府的對立，在贏得了他們的信任與合作的同時，避免了事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大；再由律師在各個政府部門間進(jìn)行協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，保證了案件處理的井然有序，并通過大量細(xì)致的工作讓案件的重點(diǎn)和難點(diǎn)得以逐個化解，為最終妥善處理疑難信訪案件打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。
第二，律師擁有法律專業(yè)知識和豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗，并且嚴(yán)格依照法律辦事的原則，這使得信訪案件的處理更加專業(yè)化、規(guī)范化和法制化。
在如今各種新型矛盾涌現(xiàn)的情況下，信訪處理中專業(yè)知識的不足嚴(yán)重阻礙了某些信訪案件的化解，即使找到了問題的癥結(jié)，也難以對癥下藥，導(dǎo)致不少信訪矛盾成為了久拖不決的積案，當(dāng)事人無可適從，只能寄希望于長年上訪，成了信訪專業(yè)戶。有了律師的專業(yè)意見和豐富經(jīng)驗供其參考，指點(diǎn)迷津，就能避免不該發(fā)生的嚴(yán)重后果。
對于不同于傳統(tǒng)的信訪矛盾，倘若沒有長年的辦案經(jīng)驗和專業(yè)的法律知識，律師要處理這類案件比較困難，甚至無從著手，而極為繁瑣復(fù)雜的處理過程也是對參與信訪的律師耐心和誠意的嚴(yán)峻考驗。扎實(shí)的法律功底和辦案經(jīng)驗是律師從事此類信訪案件的一大優(yōu)勢，這也是與傳統(tǒng)意義上的“老娘舅”最大的不同之處。
第三，律師參與信訪案件的處理有助于引導(dǎo)信訪群眾依照法律解決問題。通過律師耐心解答疑問、宣傳法律，為其爭取應(yīng)享有的權(quán)益，同時能夠改變部分信訪者因為不懂法而畏法、拒法的情緒，有效起到預(yù)防潛在矛盾的產(chǎn)生、維護(hù)社會穩(wěn)定和諧、建設(shè)法治社會的良好社會效果。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，部分信訪案件本身通過正常的法律途徑完全可以解決，信訪并非其不得已的最后救濟(jì)手段，但由于信訪人對法律知識的缺乏、法治意識的淡薄，造成了對政府相關(guān)部門以及法律的不了解和不信任，在他們眼里，信訪成了管用的唯一救濟(jì)手段。因此，律師通過對信訪人切實(shí)的疏導(dǎo)和宣傳能夠減輕信訪部門許多工作壓力，減少不必要的資源浪費(fèi)，更能夠避免潛在的嚴(yán)重后果的產(chǎn)生。
第四，律師在信訪處理中可以起到依法建議、依法監(jiān)督的作用。許多信訪案件之所以久拖不決、愈演愈烈，究其原因往往是多方面的，諸如立法滯后、政策缺位、司法失信、處理不當(dāng)、辦事不力等，當(dāng)然也有當(dāng)事人缺乏法律意識、法治觀念不強(qiáng)等綜合因素。律師參與處理則能為有關(guān)部門處理信訪案件的整個程序的依法、公正、公平進(jìn)行把關(guān)，在法律框架內(nèi)向有關(guān)部門提供建議，并監(jiān)督處理過程是否合法、規(guī)范。同時，律師針對信訪中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，通過相關(guān)渠道向相關(guān)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)建言獻(xiàn)策，從法律和政策層面預(yù)防和化解信訪中反映出來的普遍性、傾向性問題。
三、律師肩負(fù)著維權(quán)和維穩(wěn)的雙重使命
根據(jù)多年的工作經(jīng)驗，筆者總結(jié)了一套行之有效的辦理信訪案件的方法，概括起來就是：充分發(fā)揮職業(yè)律師的特性，以維護(hù)信訪人的合法權(quán)益為抓手，以事務(wù)所為化解矛盾的平臺，以律師的盡職調(diào)查、法律分析、法律幫助、法制宣傳為著眼點(diǎn)，以法律援助為方式，達(dá)到化解矛盾，息訴罷訪，保障信訪人合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定之目的。其中，保障信訪人的合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定是我們工作的重中之重。讓律師參與到信訪案件處理中來，歸根到底正是為了保障信訪群眾的合法權(quán)益，只有群眾的合法權(quán)益獲得了充分保障，才能根本上化解信訪矛盾，真正達(dá)到社會穩(wěn)定的政治目的。
近年來，因為上訪群眾與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的對立情緒發(fā)酵造成的攔截公務(wù)車輛，堵塞鐵路、公路交通，甚至沖擊接待場所、圍堵黨政機(jī)關(guān)等重大群體性事件時見報端，造成了十分惡劣的社會影響，嚴(yán)重干擾著和諧穩(wěn)定的社會秩序。因此，有人認(rèn)為維穩(wěn)是以犧牲維權(quán)為代價的，因為維穩(wěn)強(qiáng)調(diào)社會公共利益，而維權(quán)強(qiáng)調(diào)個體利益，兩者雖然有交叉但也存在矛盾。筆者并不同意這個觀點(diǎn)，它片面地將維穩(wěn)定義為維護(hù)社會秩序的絕對穩(wěn)定，而將維權(quán)定義為維護(hù)個人的私利。事實(shí)上，所謂社會的穩(wěn)定既包括社會秩序的穩(wěn)定，也包括社會成員彼此關(guān)系的穩(wěn)定和諧，社會穩(wěn)定要實(shí)現(xiàn)的是法律能夠得到切實(shí)遵守、民眾的生活能夠得到妥善保證的良性狀態(tài)。因此，社會穩(wěn)定并非一個靜態(tài)的表象，而是一個動態(tài)的過程，它是由一個個社會成員的“穩(wěn)定”而構(gòu)成的。和諧社會的建設(shè)依賴于社會穩(wěn)定的大環(huán)境，而維持穩(wěn)定必定要以維護(hù)權(quán)益為基礎(chǔ)，兩者互相依托、密不可分。在一個復(fù)雜的社會中，必然存在某些合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象，如何對待這些權(quán)益受到侵害的社會成員，直接決定了社會矛盾是越積越深、一發(fā)而不可收拾，還是盡快化解讓社會秩序重回和諧穩(wěn)定。律師參與化解信訪矛盾正是因為律師可以通過法律的手段來維護(hù)信訪群眾的權(quán)益，而社會個體的權(quán)益得到法律的保護(hù)必然帶動著社會全體樹立起遵紀(jì)守法、互諒互讓的風(fēng)氣，從而在更加長遠(yuǎn)的過程中預(yù)防社會矛盾的產(chǎn)生。如此這般，觸犯法律、侵害權(quán)益的現(xiàn)象少了，那么社會的和諧穩(wěn)定也就自然水到渠成了。
讓律師作為客觀公正的“第三方”身份出現(xiàn)，把原本就是應(yīng)該依法解決的社會矛盾從政治層面剝離出來，重新回歸到法治的軌道，是符合依法行政要求的，這也是創(chuàng)新了律師參與涉法信訪的新機(jī)制。推進(jìn)信訪工作的法制化，運(yùn)用法律手段解決涉法信訪問題，應(yīng)當(dāng)是解決涉法信訪問題的發(fā)展方向。在這一進(jìn)程中，律師正肩負(fù)著維權(quán)和維穩(wěn)的雙重使命，必當(dāng)大有作為?！?/span>
（作者單位：上海震旦律師事務(wù)所）
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