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《上海律師》
文娛動(dòng)態(tài)
民國(guó)律師公會(huì)的自治困境探析
日期：2014-05-26 作者：楊立民
所謂的行業(yè)自治，在法理意義上是指社會(huì)組織的一種自我管理和治理的行為和狀態(tài)。行業(yè)自治不僅體現(xiàn)了社會(huì)團(tuán)體的主體性?xún)r(jià)值，還是社會(huì)民主進(jìn)程和法治建設(shè)的重要標(biāo)志。現(xiàn)代意義上的律師行業(yè)自治是指通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的律師自治組織對(duì)律師的行業(yè)準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)紀(jì)律及執(zhí)業(yè)懲戒進(jìn)行自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一種行業(yè)管理方式。
律師公會(huì)是民國(guó)律師制度的重要組成部分，是中國(guó)近代社會(huì)轉(zhuǎn)型和法律近代化的結(jié)果。民國(guó)律師公會(huì)擁有一定的自治權(quán)，比如有權(quán)可以制定自治規(guī)范，享有行業(yè)準(zhǔn)入審查權(quán)，可對(duì)執(zhí)業(yè)律師提請(qǐng)懲戒，對(duì)執(zhí)業(yè)律師是否可以兼營(yíng)商業(yè)有決定權(quán)。另外，律師公會(huì)還通過(guò)各種努力來(lái)維護(hù)執(zhí)業(yè)律師的權(quán)益和信譽(yù)，并廣泛參與到民生救助、民主推動(dòng)、民族解放等各種社會(huì)活動(dòng)中。但是，律師公會(huì)自治權(quán)的獲得并非一帆風(fēng)順，其自治過(guò)程也面臨著種種侵?jǐn)_和困境。
困境一：國(guó)家管控
律師制度是一種制衡國(guó)家權(quán)力的設(shè)計(jì)，兩者之間存在一定程度的對(duì)立。國(guó)家在賦予律師公會(huì)自治權(quán)的同時(shí)，一般也會(huì)加強(qiáng)對(duì)它的監(jiān)管。在民國(guó)時(shí)期，對(duì)律師公會(huì)的監(jiān)管最初是由司法機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府加強(qiáng)了對(duì)民間團(tuán)體的管制。
?。ㄒ唬┧痉C(jī)關(guān)的監(jiān)管
根據(jù)1912年《律師暫行章程》的規(guī)定，國(guó)民政府的司法部門(mén)對(duì)律師公會(huì)有以下監(jiān)控權(quán)：
1、檢察長(zhǎng)的監(jiān)督權(quán)。地方檢察長(zhǎng)對(duì)本地所設(shè)立之律師公會(huì)享有監(jiān)督權(quán)，該地方檢察長(zhǎng)可以隨時(shí)出席律師總會(huì)及常任評(píng)議員的會(huì)議。律師公會(huì)應(yīng)將會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)和常任評(píng)議員的選舉情況、常任評(píng)議員會(huì)議的開(kāi)會(huì)時(shí)間和地點(diǎn)、提議決議事項(xiàng)等各種會(huì)議詳情隨時(shí)報(bào)告給該地方檢察長(zhǎng)，地方檢察長(zhǎng)接受報(bào)告后即通過(guò)高等檢察長(zhǎng)報(bào)告于中央司法總長(zhǎng)。
2、公會(huì)章程的批準(zhǔn)權(quán)。公會(huì)自治規(guī)范的制定權(quán)是律師公會(huì)自治的重要表現(xiàn)之一，民國(guó)時(shí)期的律師公會(huì)享有章程的制定權(quán)。但是，律師公會(huì)議定的章程需由地方檢察長(zhǎng)經(jīng)高等檢察長(zhǎng)呈請(qǐng)司法總長(zhǎng)批準(zhǔn)，這與《律師章程》具有同等的法律效力。
3、會(huì)議有效性的決定權(quán)。律師公會(huì)或常任評(píng)議員會(huì)有違反法令及律師公會(huì)會(huì)則者，司法總長(zhǎng)或高等檢察長(zhǎng)得宣示其決議無(wú)效或停止其會(huì)議。
1941年的《律師法》對(duì)律師公會(huì)的監(jiān)控進(jìn)一步加強(qiáng)。地方法院首席檢察官的監(jiān)督被進(jìn)一步確定為“直接”監(jiān)督。會(huì)員增加的名冊(cè)及入會(huì)、退會(huì)的情況被規(guī)定為向地方首席檢察官報(bào)告的事項(xiàng)。由原來(lái)的檢察官單獨(dú)監(jiān)督增加為檢察長(zhǎng)和法院院長(zhǎng)共同監(jiān)督，即地方首席檢察官接到律師公會(huì)的報(bào)告后應(yīng)通過(guò)高等檢察長(zhǎng)會(huì)同高等法院院長(zhǎng)共同呈報(bào)司法行政部。
?。ǘ┑胤秸谋O(jiān)控
抗戰(zhàn)前，國(guó)民政府對(duì)律師公會(huì)的監(jiān)控主要是由中央司法行政部和地方各級(jí)檢察長(zhǎng)來(lái)主導(dǎo)，地方政府對(duì)律師公會(huì)沒(méi)有法定的控制權(quán)。但隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)，這種情況發(fā)生了改變。
國(guó)民政府通過(guò)一系列的法律文件來(lái)逐步加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)包括律師公會(huì)在內(nèi)的民間社團(tuán)的控制。1942年2月3日，國(guó)民政府中央社會(huì)部頒布的《人民團(tuán)體推進(jìn)國(guó)民精神總動(dòng)員及新生活運(yùn)動(dòng)工作實(shí)施綱要》規(guī)劃了抗戰(zhàn)時(shí)期人民團(tuán)體的中心工作，試圖通過(guò)非常時(shí)期利用非常手段加強(qiáng)對(duì)民間社團(tuán)的控制。1942年2月10日公布的《非常時(shí)期人民團(tuán)體組織法》進(jìn)一步明確人民團(tuán)體的主管機(jī)關(guān)依次為：中央社會(huì)部、省社會(huì)處（未設(shè)社會(huì)處之省為民政廳；院轄市為社會(huì)局）、縣市政府。人民團(tuán)體受這些機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督。1945年的《律師法》更是從立法形式上規(guī)定了律師公會(huì)的主管官署在中央為社會(huì)部，在地方為省市縣社會(huì)行政主管機(jī)關(guān)。為了避免行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的管轄沖突，該法同時(shí)規(guī)定“其目的事業(yè)應(yīng)受司法行政部及所在地方法院首席檢察官之指揮”。
在1940年司法院的第2096號(hào)解釋中，縣政府對(duì)律師公會(huì)自無(wú)監(jiān)督指揮權(quán)。但《非常時(shí)期人民團(tuán)體組織法》頒布后，司法院在第2577號(hào)解釋中確定了縣級(jí)政府對(duì)律師公會(huì)的監(jiān)管權(quán)。
（三）社會(huì)參與的嚴(yán)格限制
國(guó)民政府主要是通過(guò)特殊立法，以限定性列舉的方式將律師公會(huì)的社會(huì)參與權(quán)限制在法定界限內(nèi)。1927 年《律師章程》的第32條規(guī)定:“律師公會(huì)于下列事項(xiàng)外不得提議決議：1、法律命令及律師公會(huì)會(huì)則所規(guī)定之事項(xiàng)；2、司法部長(zhǎng)或法院所咨詢(xún)之事項(xiàng)；3、關(guān)于修改或司法事務(wù)或律師共同之利害關(guān)系建議于司法部長(zhǎng)之事項(xiàng)。”其后的《律師暫行章程》和《律師法》也沿襲了這些規(guī)定，并逐步加強(qiáng)。
（四）監(jiān)管權(quán)的掣肘
律師公會(huì)對(duì)執(zhí)業(yè)律師擁有一定的監(jiān)管權(quán)，這是律師公會(huì)自治的重要表現(xiàn)。律師公會(huì)對(duì)律師的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)律師違背律師公會(huì)章程的處分上，尤其是對(duì)律師職業(yè)道德和行業(yè)紀(jì)律的監(jiān)管。如果律師違反紀(jì)律和道德比較嚴(yán)重，律師公會(huì)可依據(jù)章程規(guī)定給予退會(huì)處分。如果律師有應(yīng)受刑事處罰的違法行為，則直接由司法機(jī)關(guān)向律師懲戒機(jī)關(guān)提請(qǐng)懲戒。這是一種行業(yè)自治和國(guó)家監(jiān)控雙重運(yùn)行的體制。
但是，民國(guó)律師公會(huì)的監(jiān)管權(quán)受到種種掣肘，其根據(jù)章程所實(shí)施的監(jiān)管行為是否有效決定于國(guó)家。比如，在“上海律師公會(huì)對(duì)鄭毓秀的退會(huì)處分案”中，江蘇高檢宣布上海律師公會(huì)的處分無(wú)效，律師懲戒委員會(huì)和司法行政部均支持江蘇高檢的決定。這就導(dǎo)致上海律師公會(huì)對(duì)會(huì)員的處分權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。后來(lái)，司法機(jī)關(guān)直接廢除了律師公會(huì)開(kāi)除會(huì)員的權(quán)力。
國(guó)家既然將對(duì)律師的監(jiān)管等自治權(quán)賦予律師自治組織，那么也就需要相應(yīng)地加強(qiáng)對(duì)律師自治組織的監(jiān)管和限制，這在現(xiàn)代民主國(guó)家是情理之中的事情。但是，民國(guó)政府對(duì)律師公會(huì)的管制不是為了防止其濫用自治權(quán)，而是為了對(duì)律師公會(huì)進(jìn)行政治控制。這種政治控制是與國(guó)民黨對(duì)民間社會(huì)團(tuán)體和組織的黨化控制政策分不開(kāi)的。
困境二：黨化控制
1912年律師制度確立之后，因?yàn)楸毖笳狞h派屬性不是很明顯，所以律師公會(huì)在這一時(shí)期并未受政黨的控制。為了防止革命思想的影響，北洋政府還一直在法官、律師等司法群體中實(shí)行“去黨化”。但是，1927年國(guó)民黨統(tǒng)一全國(guó)之后，在“以黨治國(guó)”的統(tǒng)治理念下，包括律師公會(huì)在內(nèi)的民間社會(huì)團(tuán)體逐步淪為其操控的對(duì)象。
?。ㄒ唬┩ㄟ^(guò)對(duì)律師公會(huì)的改組來(lái)達(dá)到控制的目的
以上海律師公會(huì)的改組為例。1927年北伐成功后，國(guó)民黨開(kāi)始對(duì)上海實(shí)施全面控制。1927年4月23日，國(guó)民黨上海特別市黨部致函上海律師公會(huì)，指出該公會(huì)原有職員任期已滿(mǎn)，應(yīng)“選出了解黨治之律師數(shù)人，經(jīng)本黨部及政治分會(huì)認(rèn)可，擔(dān)任改組委員會(huì)負(fù)責(zé)起草律師公會(huì)章程，呈報(bào)國(guó)民政府批準(zhǔn)，同時(shí)由改組委員會(huì)接管律師公會(huì)，在新公會(huì)未改組成立以前代行其所有職權(quán)?！?月29日，改組上海律師公會(huì)籌備委員會(huì)成立，市黨部圈定改組委員名單，推舉互選五人為常務(wù)委員。
在改組過(guò)程中，國(guó)民黨自始至終都在施加影響。在上海律師公會(huì)春季大會(huì)召開(kāi)期間，國(guó)民黨上海黨部一再要求上海律師公會(huì)要將大會(huì)的詳情呈報(bào)上來(lái)。改組委員會(huì)的委員需經(jīng)國(guó)民黨上海特別市黨部和中央政治會(huì)議上海分會(huì)的認(rèn)可方能擔(dān)任。為保證改組活動(dòng)能夠按照自己的意圖進(jìn)行，國(guó)民黨上海特別市黨部就改組委員會(huì)的組成及改組活動(dòng)的進(jìn)行提出了兩個(gè)原則：(甲) 律師委員會(huì)，應(yīng)具熱心組織；(乙)對(duì)于建議案，應(yīng)以少數(shù)人絕對(duì)服從多數(shù)人。”并威脅“設(shè)有陽(yáng)奉陰違，故意搗亂者，則市黨部當(dāng)嚴(yán)重取締?！?
通過(guò)這次改組活動(dòng)，國(guó)民黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)上海律師公會(huì)的控制，律師公會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)也開(kāi)始納入到國(guó)民黨的社會(huì)控制之中。大批律師在公會(huì)改組后競(jìng)相加入國(guó)民黨，具有國(guó)民黨黨籍的會(huì)員對(duì)公會(huì)事務(wù)的影響與作用越來(lái)越大。律師公會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)也要在會(huì)前履行朗讀“總理遺囑”等國(guó)民黨會(huì)議的儀式。
?。ǘI(yè)務(wù)“指導(dǎo)”和組織領(lǐng)導(dǎo)
1927年后，為了加強(qiáng)對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)的控制，國(guó)民黨中央和地方各級(jí)黨部設(shè)立民眾指導(dǎo)委員會(huì)，以指導(dǎo)民間社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)。1930年1月，國(guó)民黨中常委通過(guò)的《人民團(tuán)體組織方案》規(guī)定國(guó)民黨對(duì)人民團(tuán)體的扶植和指導(dǎo)地位。2月11日，國(guó)民黨中央執(zhí)委會(huì)制定公布了《人民團(tuán)體與黨部來(lái)往公文程式》，確定了人民團(tuán)體與各級(jí)黨部的上下級(jí)關(guān)系。1930年頒布了《社會(huì)團(tuán)體組織程序》以及《人民團(tuán)體組織許可證書(shū)頒發(fā)通則》，規(guī)定了國(guó)民黨對(duì)民間團(tuán)體的組織模式和組建程序進(jìn)行監(jiān)控。1933年2月9日。國(guó)民黨第四屆中央執(zhí)行委員會(huì)第七次常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《指導(dǎo)人民團(tuán)體改組辦法》以及《各地高級(jí)黨部指導(dǎo)人民團(tuán)體權(quán)限劃分辦法》，再次強(qiáng)調(diào)了各級(jí)黨部需監(jiān)督主導(dǎo)各人民團(tuán)體依照新頒布的法律進(jìn)行改組。
?。ㄈ⒁毁影?
如果律師公會(huì)對(duì)國(guó)民黨的管控稍有觸犯，國(guó)民黨便會(huì)通過(guò)懲處律師公會(huì)中的國(guó)民黨黨員的方式來(lái)以示警戒。在1932年的“李時(shí)蕊被控案”中，我們看到國(guó)民黨將本黨的各種儀式強(qiáng)加給律師公會(huì)遵行，并以黨紀(jì)代替國(guó)法，以黨權(quán)代行國(guó)權(quán)。
國(guó)民黨之所以如此想治李時(shí)蕊的罪，其真正原因是李時(shí)蕊在上海律師公會(huì)中熱衷于民生公益和抗日救國(guó)等政治活動(dòng)。他不僅積極參加抗日救亡團(tuán)體，而且還激烈抨擊國(guó)民黨的不抵抗政策。作為國(guó)民黨黨員和上海律師公會(huì)主要負(fù)責(zé)人，李時(shí)蕊應(yīng)這些行為大大超出了國(guó)民黨所能容忍的范圍。所以，給予開(kāi)除黨籍、吊銷(xiāo)律師證書(shū)以及秘密通緝等處分也就在情理之中了。
國(guó)民政府時(shí)期對(duì)民間團(tuán)體和民眾運(yùn)動(dòng)實(shí)行國(guó)民黨指導(dǎo)和政府監(jiān)督的雙重運(yùn)行模式，其對(duì)律師公會(huì)的控制是通過(guò)國(guó)民黨中央制定方案、國(guó)家進(jìn)行立法的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。
困境三：“流會(huì)”現(xiàn)象
律師公會(huì)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)是會(huì)員大會(huì)。會(huì)員大會(huì)分定期大會(huì)與臨時(shí)大會(huì)兩種形式。大會(huì)以參會(huì)人數(shù)過(guò)半為有效，所議事項(xiàng)也以到會(huì)會(huì)員過(guò)半通過(guò)為有效。但是，律師是一個(gè)自由職業(yè)，律師們多在自己所屬的事務(wù)所開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，他們參與會(huì)務(wù)的積極性并不高。會(huì)員大會(huì)的“流會(huì)”現(xiàn)象很?chē)?yán)重，很多重大決議無(wú)法得到表決。
以上海律師公會(huì)為例。據(jù)《上海律師公會(huì)報(bào)告書(shū)》記載，1921年至1926年間，上海律師公會(huì)共召開(kāi)了15次會(huì)員大會(huì)（包括定期、補(bǔ)開(kāi)、續(xù)開(kāi)），其中有14次因與會(huì)人員不足法定人數(shù)而改成“談話(huà)會(huì)”。比如，1921年5月，上海律師公會(huì)召開(kāi)春季大會(huì)，討論派遣代表參加中華民國(guó)律師協(xié)會(huì)、無(wú)領(lǐng)事裁判權(quán)國(guó)家律師加入律師公會(huì)、陪審制度改革等議題。因198名會(huì)員中僅有59名到會(huì)，最后大會(huì)不得不改為了“談話(huà)會(huì)”。在該年11月的秋季會(huì)員大會(huì)中，201名會(huì)員只有43人到會(huì)，只好臨時(shí)決定三周后重開(kāi)。而12月18日大會(huì)續(xù)開(kāi)時(shí)，到會(huì)人數(shù)更少，只有38人。在1925年的春季改選大會(huì)上，先后到會(huì)的會(huì)員有77人，超過(guò)總?cè)藬?shù)153人的一半，符合會(huì)則的過(guò)半規(guī)定。但是，期間有8人因等的不耐煩而離席，以至于表決時(shí)只有69名會(huì)員，大會(huì)表決的合法性便產(chǎn)生了爭(zhēng)議。在假定滿(mǎn)足開(kāi)會(huì)條件后，本次大會(huì)決議的第一件事便是將會(huì)員大會(huì)召開(kāi)的法定人數(shù)由過(guò)半數(shù)規(guī)定改為滿(mǎn)三分之一即可召開(kāi)。
但是，這一改變并未解決流會(huì)問(wèn)題。1926年4月，上海律師公會(huì)召開(kāi)春季會(huì)員大會(huì)，討論收回會(huì)審公廨等議題。160名會(huì)員只有47人到會(huì)，大會(huì)只好再次改為談話(huà)會(huì)。1927年改組上海律師公會(huì)時(shí)，到會(huì)簽到的會(huì)員僅67人，不滿(mǎn)法定開(kāi)會(huì)人數(shù)。1936年4月，在召集的30次會(huì)員大會(huì)中，有20次因到會(huì)人員不足法定人數(shù)而流會(huì)。
主持日常事務(wù)的常任評(píng)議員會(huì)議相對(duì)比較容易召集，基本上可定期開(kāi)會(huì)，但流會(huì)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。即使將每月兩次的常任評(píng)議員會(huì)議減為每月一次后，情況也沒(méi)有得到較大改善。
“流會(huì)”現(xiàn)象在其他律師公會(huì)中也均有發(fā)生。北京律師公會(huì)多次出現(xiàn)大會(huì)流會(huì)的情況，以至于在1918年發(fā)生了該公會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄧镕自己解除自己的會(huì)長(zhǎng)職務(wù)的事件。
作為律師公會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，會(huì)員大會(huì)常常因“流會(huì)”而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就極大地限制了律師公會(huì)自治權(quán)的行使，并損害了律師公會(huì)的權(quán)威和社會(huì)影響。因?yàn)榱鲿?huì)，新聞媒體在報(bào)道律師公會(huì)的會(huì)議情況時(shí)，所使用標(biāo)題常為“律師公會(huì)談話(huà)會(huì)記”、“律師公會(huì)開(kāi)大會(huì)又未成”等。
困境四：時(shí)局混亂
民國(guó)是一個(gè)社會(huì)動(dòng)蕩的時(shí)代，軍閥混戰(zhàn)，政權(quán)更迭，黨國(guó)統(tǒng)治，民族危亡，內(nèi)憂(yōu)外患，不一而足。在這樣的執(zhí)業(yè)環(huán)境中，律師公會(huì)不僅要不斷調(diào)整自己的生存策略以適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)，還要盡力保護(hù)執(zhí)業(yè)律師免受時(shí)局的過(guò)度侵害，同時(shí)還擔(dān)負(fù)起匡扶社會(huì)正義和推動(dòng)民族獨(dú)立的責(zé)任。
比如，民國(guó)律師公會(huì)通過(guò)建立貧民法律輔助會(huì)來(lái)向貧民提供法律援助，設(shè)法保障和改善在押犯人的生存條件，推動(dòng)冤獄國(guó)家賠償?shù)牧⒎ǖ取Ｂ蓭煿珪?huì)在創(chuàng)設(shè)之初便將收回國(guó)家的法權(quán)作為自己的民族使命。上海律師公會(huì)始終將廢除殖民者的領(lǐng)事裁判權(quán)作為工作重心。為了收回上海租界的法權(quán)，上海律師公會(huì)積極組織各項(xiàng)活動(dòng)，并不惜屈從黨權(quán)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，律師公會(huì)又沖破種種束縛，積極投入到抗日救亡的活動(dòng)中。上海律師公會(huì)召集的各種會(huì)議活動(dòng)中，與“救亡”有關(guān)的議題占據(jù)了絕大多數(shù)。上海律師公會(huì)還決定本會(huì)執(zhí)業(yè)律師不得與日本律師合作，不得為日本民眾提供法律服務(wù)。
在現(xiàn)代民主國(guó)家，律師公會(huì)除了制約國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自我治理外，還需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。但是，民國(guó)律師公會(huì)所承受的社會(huì)責(zé)任和民族使命實(shí)在是太多了，以至于嚴(yán)重影響了其自治功能的正常發(fā)揮。●
（作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院12級(jí)博士研究生）
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