網(wǎng)上投稿
《上海律師》
文娛動態(tài)
律師參與社會突發(fā)事件 應(yīng)對的工作機(jī)制
日期：2015-12-31
【前期回顧】“12·31”外灘擁擠踩踏事件造成了人員的重大傷亡，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。該事件是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。雖然政府部門依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《上海市實(shí)施<突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，第一時間成立了醫(yī)療救治、善后處置等專項工作組和聯(lián)合調(diào)查組，但部分遇難者家屬以及傷殘人員在政府發(fā)布《事件調(diào)查報告》及《救助撫慰方案》伊始，就不問青紅皂白、非理性地提出異議，既不認(rèn)同事件的定性，也否認(rèn)救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性。面對這種社會突發(fā)事件，律師作為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施和維護(hù)社會公平正義的社會角色，可以發(fā)揮其熟悉相關(guān)法律規(guī)范、具有較高綜合素質(zhì)等獨(dú)特優(yōu)勢，厘清當(dāng)事人的訴求，協(xié)調(diào)相關(guān)方面的溝通。律師的參與不僅有利于事件的客觀、理性判斷從而促成爭議的妥善解決，也有利于提升應(yīng)對工作的效率，更有利于增強(qiáng)應(yīng)對工作的合法性與正當(dāng)性。
五、“12·31”外灘擁擠踩踏事件中的律師引入機(jī)制
?。ㄒ唬┙M建專項律師志愿者團(tuán)隊
事實(shí)上，就“12·31”外灘擁擠踩踏事件而言，事發(fā)后的三天內(nèi)，黃浦區(qū)的不少律師就通過各種方式向區(qū)司法局踴躍報名及建言，主動請纓，希望能夠本著職業(yè)應(yīng)有的社會責(zé)任感，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，配合政府部門一同參與事件的應(yīng)對及善后處置工作。同時，作為黃浦區(qū)律師工作主管部門的區(qū)司法局也在第一時間啟動社會突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制，籌備組建專項的律師志愿者團(tuán)隊，以期配合區(qū)政府及其他部門的應(yīng)對及善后處置工作。
因此，根據(jù)區(qū)內(nèi)律師的報名情況，區(qū)司法局會同區(qū)律師工作委員會經(jīng)審查后，初步選定了50名律師，組成律師志愿者團(tuán)隊，并將工作設(shè)想及律師名單上報區(qū)政府，以待區(qū)政府同意后，及時投入事件的應(yīng)對及善后處置工作。
鑒于黃浦區(qū)在應(yīng)對“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，通過區(qū)政府與街道兩個層面開展工作，由區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排、10個街道分別對接部分遇難者及傷者，故根據(jù)實(shí)際工作情況，黃浦區(qū)司法局在初步選定的50名律師的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作審查篩選，最終確定了人數(shù)為22人的專項律師志愿者團(tuán)隊，分別負(fù)責(zé)區(qū)政府與街道兩個層面的應(yīng)對工作，其中2名律師參與區(qū)政府層面工作，另外20名律師則以2人為一組被分別派至區(qū)內(nèi)的10個街道，參與街道層面工作。
（二）選派律師的條件與標(biāo)準(zhǔn)
選派參與“12·31”外灘擁擠踩踏事件應(yīng)對工作的律師主要以現(xiàn)任或曾任黃浦區(qū)政府法律顧問團(tuán)成員、區(qū)律師工作委員會委員、區(qū)律師代表團(tuán)成員的律師為主，同時也吸收部分熱心公益、具備一定訴訟經(jīng)驗(yàn)的律師。
這些律師具有良好的職業(yè)操守，且政治素質(zhì)較好、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)、執(zhí)業(yè)時間較長，在本專業(yè)領(lǐng)域具有一定的社會影響力。這些律師中有多人曾深入?yún)⑴c黃浦區(qū)政府重大問題的決策和研究及重大實(shí)事項目工程，積極參與領(lǐng)導(dǎo)信訪接待，為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)評估分析信訪矛盾、參與化解信訪矛盾，得到過區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度評價。此外，這些律師也多熱心參與公益事業(yè)，在以往的實(shí)踐中均能夠響應(yīng)區(qū)司法局的組織，通過律師事務(wù)所與社區(qū)（街道）、律師與居委“雙結(jié)對”機(jī)制，積極參與社區(qū)法律服務(wù)，為社區(qū)居民提供面對面、“零距離”的法律服務(wù)，化解社區(qū)矛盾，受到居民們的歡迎。通過實(shí)踐確也證明，律師隊伍是一支黨和人民可以信賴的隊伍。
六、律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的角色與方式
?。ㄒ唬┞蓭熢趨⑴c社會突發(fā)事件應(yīng)對工作中的角色
1、政府及其部門的法律顧問
律師具備專業(yè)的法律知識，嫻熟的處理訴訟和非訴訟的工作能力。而政府法律顧問的作用，就是律師運(yùn)用自己的法律知識為政府服務(wù)，在法律的框架下規(guī)范政府行為。作為政府及其部門的法律顧問，律師即應(yīng)為政府在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使管理職能提供法律服務(wù)，起草、審查法律文件，提供法律分析意見與建議。一如上文已提及的法律依據(jù)與社會需求，事實(shí)上政府及其部門確實(shí)需要律師協(xié)助，以妥善應(yīng)對社會突發(fā)事件。相較之下，不同于“居廟堂之高”的“肉食者”，律師始終貼近于現(xiàn)實(shí)生活，日常所接觸的人群復(fù)雜多樣，直面社會的真實(shí)狀況，更了然現(xiàn)實(shí)生活中需要法律調(diào)整的領(lǐng)域和范圍，明晰不同社會階層人群的利益訴求，能夠較為準(zhǔn)確地把握法律的要義與精髓，有利于法律的正確實(shí)施，進(jìn)而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會的公平和正義。
2、當(dāng)事人的傾聽者、解答者與引導(dǎo)者
律師在參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作中，需要通過良好的溝通取得當(dāng)事人的信任，認(rèn)真傾聽當(dāng)事人的陳述和訴求，同時作為法律專業(yè)人士，要依據(jù)所熟悉的政策、法律、法規(guī)等知識，就當(dāng)事人所提出的問題予以解答。如“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，當(dāng)事人提出的疑問就涉及政府救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)、保險理賠、遺產(chǎn)繼承等多個方面，對此則需要律師耐心地逐一作出解答。此外，針對事件所引發(fā)的情緒對立，律師還需要通過耐心細(xì)致的法制宣傳教育和心理疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)當(dāng)事人理性地面對事件，規(guī)避發(fā)生矛盾與沖突。
3、法律關(guān)系和事實(shí)的審查者
社會突發(fā)事件的發(fā)生所伴隨而來的法律事務(wù)，如“12·31”外灘擁擠踩踏事件的善后處置工作中，涉及對遇難者家屬及傷殘人員的告知書、救助撫慰方案的法律適用、救助撫慰對象的范圍、救助撫慰協(xié)議的內(nèi)容、救助撫慰金的構(gòu)成及給付標(biāo)準(zhǔn)等，既有涉及程序性的，也有涉及實(shí)體性的問題，由律師進(jìn)行全面、客觀、逐一的核查，以確定告知內(nèi)容是否完整、方案的法律適用是否準(zhǔn)確、救助撫慰的對象是否適格、協(xié)議的內(nèi)容是否違法、金額構(gòu)成及給付標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)?shù)?，同時對政府相關(guān)行為的合法性合理性進(jìn)行審查評判。
（二）律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的方式及內(nèi)容
1、參與社會突發(fā)事件的調(diào)查及分析論證
雖然在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的聯(lián)合調(diào)查組成員中未見到律師的身影，但從《事件調(diào)查報告》來看，聯(lián)合調(diào)查組還是邀請了國家和本市應(yīng)急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調(diào)查進(jìn)行分析論證，而法律方面的專家則也包括了律師。實(shí)際上，今后如再發(fā)生社會突發(fā)事件，大可直接引入律師（尤其是擔(dān)任人大代表或政協(xié)委員的律師）作為調(diào)查組成員，全程參與事件的調(diào)查及分析論證工作，此舉既有效地擴(kuò)大了調(diào)查組成員的范圍，增強(qiáng)了調(diào)查工作的透明度與公信力，也符合市政府《指導(dǎo)意見》中對律師作為政府兼職法律顧問參與突發(fā)事件應(yīng)對處置工作、參與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析與評估的職責(zé)要求。此外，律師的參與，將重視從法律層面剖析突發(fā)事件的發(fā)生原因和經(jīng)過，有助于科學(xué)合理制定改進(jìn)措施。
2、參與論證社會突發(fā)事件應(yīng)對方案及決策
律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對方案的研究，提出法律論證、審核意見，有助于政府的依法決策、科學(xué)決策，而這恰恰也是市政府《指導(dǎo)意見》中對律師作為政府兼職法律顧問“參與重大行政決策研究，提出法律論證、審核意見；參與政府合同、協(xié)議的協(xié)商，起草文本或提出法律意見；參與非訴法律事務(wù)、信訪矛盾化解，提出法律處理意見、建議；參與突發(fā)事件應(yīng)對處置，提出法律處理意見、建議”的職責(zé)要求。外灘擁擠踩踏事件善后工作組所制定的《外灘擁擠踩踏事件遇難人員/受傷人員救助撫慰方案》即是通過包括律師在內(nèi)的多方論證，所形成的合法、科學(xué)的決策意見，該方案適用的法律、法規(guī)、政策依據(jù)則包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《上海市實(shí)施<突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》等。
3、參與社會突發(fā)事件的善后處置
一是協(xié)助擬定法律文書。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件救助撫慰方案基本確定后，參與事件應(yīng)對工作的律師即以專業(yè)的法律知識協(xié)助政府?dāng)M定了包括《告知書》、《政府救助撫慰協(xié)議書》、《授權(quán)委托書》、《承諾書》、《賬戶確認(rèn)書》、《收款確認(rèn)書》等在內(nèi)的一系列法律文書，使之后進(jìn)行的救助撫慰金發(fā)放工作在要件上符合依法發(fā)放、嚴(yán)格審查、主體準(zhǔn)確、程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)然驹瓌t，同時具有相應(yīng)完備、齊全的法律手續(xù)。
二是協(xié)助解釋并解答法律問題。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，雖然政府在發(fā)布《事件調(diào)查報告》同時也一并公布，基于公平原則，依照現(xiàn)有的相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，綜合確定救助撫慰方案，對遇難人員采用“一視同仁”統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助撫慰，對傷殘人員根據(jù)救治、鑒定情況進(jìn)行救助撫慰，但是遇難者家屬及傷殘人員一時間就所將獲得款項的性質(zhì)系“賠償”還是“救助撫慰”持有異議，對所謂的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也不予認(rèn)可。對此，律師需協(xié)助政府向當(dāng)事人解釋相關(guān)法律適用問題。以筆者的實(shí)際工作情況為例，在與事件遇難者家屬以及傷殘人員的會面溝通中，被詢問的最多的一句話是“政府賠償多少錢給我們？”，另一句聽得較多的話則是“政府應(yīng)該賠償××數(shù)額的錢給我們！”此時，律師若是簡單地照本宣科講解法律法規(guī)的規(guī)定，并輔以類似“你們的要求沒有法律依據(jù)”等一兩句冰冷的話語回應(yīng)，則勢必影響溝通的氛圍，且還會增添遇難者家屬及傷殘人員的悲傷與抵觸情緒，因此在向其解釋法律適用問題時，作為律師，從專業(yè)角度出發(fā)，以溫情、為之接受的方式講述，在古板、生硬的法律條文里注入人性，使之能成為梳理各種復(fù)雜的矛盾和關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，并令當(dāng)事人感覺到系生活在一個公平公正且倫理、道德、情感均貼近的規(guī)范社會之中，從而獲得理解與認(rèn)可。通過律師的解釋，當(dāng)事人確也明白，是否賠償，關(guān)鍵要看政府的行為與損害后果之間是否存在行政法意義上的因果關(guān)系。而律師在解釋法律適用問題之時，則必須依法明確立場，政府不是“肇事”責(zé)任人，雖需要承擔(dān)管理責(zé)任，但與人員擁擠踩踏無行政法意義上的因果關(guān)系，也正因?yàn)槿绱?，本次事件的善后處置工作適用《突發(fā)事件應(yīng)對法》及《上海市實(shí)施<突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》等法律、法規(guī)、政策，由政府出面在法定的職責(zé)范圍內(nèi)組織實(shí)施救助撫慰，以此幫助當(dāng)事人正確認(rèn)知與處事。
三是協(xié)助會商談判、達(dá)成協(xié)議。繼向當(dāng)事人解釋法律適用問題之后，事件的善后處置工作便進(jìn)入攻堅克難的階段，即與當(dāng)事人面對面會商談判，爭取理解，以期達(dá)成一致救助撫慰意見，順利簽訂《政府救助撫慰協(xié)議書》，而律師在其中則主要協(xié)助政府，充分運(yùn)用溝通技巧與談判經(jīng)驗(yàn)，促成雙方達(dá)成協(xié)議。其實(shí)，遇難者家屬及傷殘人員也多是通情達(dá)理的人，經(jīng)過律師耐心講解與溝通，他們也明白為何是“救助撫慰”而非“賠償”以及救助撫慰金額的構(gòu)成確屬合法、合理、合情，易于達(dá)成協(xié)議。但是面對個別提出無理訴求的當(dāng)事人，則由律師出面通過運(yùn)用“不開先例”、“降低預(yù)期”等平時執(zhí)業(yè)過程中多運(yùn)用于商務(wù)談判的策略與技巧，促成協(xié)議的達(dá)成。雖說運(yùn)用談判策略和技巧與當(dāng)事人就救助撫慰事宜作協(xié)商有失人文關(guān)懷，但也不失為一個推進(jìn)工作的辦法，確屬無奈之舉。通過會商，黃浦區(qū)外灘擁擠踩踏事件善后工作組順利地與有關(guān)遇難者的家屬及傷殘人員本人達(dá)成救助撫慰協(xié)議，得到了他們的尊重與理解，并由律師第一時間完成材料審核及上報工作，以及時由政府部門落實(shí)救助撫慰款的發(fā)放，達(dá)到了對事件遇難者及傷者救助撫慰的目的。
4、參與社會突發(fā)事件應(yīng)對處置的結(jié)案與歸檔
在社會突發(fā)事件應(yīng)對工作妥善完成后，則應(yīng)將事件當(dāng)事人的所有書面材料、法律文書、協(xié)議文本、相關(guān)審批表、轉(zhuǎn)賬憑證、收款單據(jù)等予以留存，移交指定部門統(tǒng)一結(jié)案與歸檔。毋庸置疑，工作檔案是從事社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的真實(shí)記錄，是國家重要的專業(yè)檔案，具有重要的參考利用價值，保管、整理工作檔案確為一項重要任務(wù)，而由律師一同參與則可確保前述工作的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、完整性。
七、律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的對策建議
（一）建立健全律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的長效機(jī)制
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的應(yīng)對及善后處置工作中，黃浦區(qū)政府引入社會律師參與，由律師會同法制部門一起負(fù)責(zé)法律事務(wù)保障，并配合相關(guān)職能部門從事救助撫慰工作，確為創(chuàng)新之舉。但，這僅是“一事一議”的工作方案，而非已落實(shí)成文、今后可沿用的長效機(jī)制。
所以，建議由政府及負(fù)責(zé)管理律師工作的司法行政部門會同律師協(xié)會共同研究，確定律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的相關(guān)制度，包括律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的領(lǐng)域、律師參與該項工作的準(zhǔn)入條件，明確律師的權(quán)利與職責(zé)，建立律師工作質(zhì)量的考核評審、獎勵懲處等制度。
為保證律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的質(zhì)量與水平，司法行政部門與律師協(xié)會需強(qiáng)化律師隊伍的管理，確保律師在參與社會突發(fā)應(yīng)對工作中，既能嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，又能遵守社會突發(fā)事件應(yīng)對工作紀(jì)律，樹立律師隊伍的良好社會形象。此外，司法行政部門與律師協(xié)會應(yīng)鼓勵律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，對先進(jìn)事跡與典型案例予以宣傳，通過完善考核機(jī)制，對律師的工作質(zhì)量進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，激發(fā)律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的熱情，同時亦增強(qiáng)參與的自覺性和責(zé)任感。
?。ǘ┙⒔∪蓭熍c政府部門在社會突發(fā)事件應(yīng)對工作上的協(xié)同機(jī)制
在過往的一些事例中，或多或少存在政府相關(guān)部門對律師認(rèn)識不到位的情況。政府部門未充分認(rèn)識到律師的重要作用，對律師提供的核查分析、有效建議和意見不予重視，往往憑借經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣做法，可能會在程序上缺乏規(guī)范性、措施上缺乏針對性、方法上缺乏技巧性，以致事務(wù)處理過程中留下瑕疵與隱患。甚至不乏有的部門與個人對律師抱有偏見，雙方的配合缺乏協(xié)調(diào)，人為地限制律師的工作，例如怠于通知律師參加相關(guān)會議、不提供充分的資料及未準(zhǔn)確詳實(shí)地告知相關(guān)情況，客觀限制了律師作用的發(fā)揮。
因此，提議政府及司法行政部門、各相關(guān)職能部門應(yīng)對律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作予以高度重視，為律師的參與予以有效接納并提供有力保障，加強(qiáng)彼此間的協(xié)調(diào)聯(lián)系，形成協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息的共享互通，有助于共同研究、部署、落實(shí)相關(guān)工作，對律師依法提出的意見建議應(yīng)當(dāng)及時研究處理，認(rèn)真落實(shí)，從而真正做到依法行政，合法、合理、高效、有序地開展并完成社會突發(fā)事件應(yīng)對工作。
（三）建立律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制
社會突發(fā)事件一般比較復(fù)雜，需要耗費(fèi)大量的時間和精力予以解決。雖然律師可以與政府公務(wù)員一同參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，但是律師始終不同于政府公務(wù)員，政府公務(wù)員的工資、福利、保險、獎勵等均有政府財政預(yù)算予以保障，其參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作既是職責(zé)所在，亦不會影響收入；而律師的收入則依賴于服務(wù)費(fèi)，即通過對外提供訴訟或非訴訟法律服務(wù)獲取報酬，如律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，則必然會占用正常工作時間，影響自身業(yè)務(wù)收入，這在一定程度上會影響律師參與的積極性和實(shí)際效果。
雖然社會上有相當(dāng)一部分律師能夠不計較任何報酬，暫擱業(yè)務(wù)及放棄休假，本著高度的社會責(zé)任感，志愿參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，并盡心盡責(zé)，這種服務(wù)社會、無私奉獻(xiàn)的精神值得倡導(dǎo)和弘揚(yáng)，但是要建立長效工作機(jī)制，政府應(yīng)研究律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的費(fèi)用保障問題，建立政府購買服務(wù)與律師服務(wù)機(jī)制，解決律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題，明確報酬標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定經(jīng)費(fèi)的來源，保障經(jīng)費(fèi)及時到位，以確保相關(guān)工作的有序展開。
當(dāng)然，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十一條已有規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費(fèi)?！辈贿^，律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的服務(wù)費(fèi)用能否由財政列支，則未有明確。市政府在《指導(dǎo)意見》中指出，各級政府應(yīng)當(dāng)將聘任兼職政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)納入部門預(yù)算管理，按照財政預(yù)算管理要求規(guī)范使用。該意見在一定程度上即是考慮到了律師作為兼職政府法律顧問參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的經(jīng)費(fèi)保障問題，可仍有待作進(jìn)一步釋明。
綜上，根據(jù)實(shí)踐效果顯示，黃浦區(qū)政府以創(chuàng)新的工作方式開展應(yīng)對工作，第一時間引入律師一同參與，通過工作的逐步展開，確已形成了一套相對完整、行之有效的律師工作機(jī)制，而律師的參與也確實(shí)有助于前述事件應(yīng)對工作合法、合理、高效、有序的開展與完成。事實(shí)上，律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，并非“師出無名”，確有《律師法》、《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》、《構(gòu)建和諧社會的決定》、《全面推進(jìn)依法治國的決定》、《指導(dǎo)意見》等法律依據(jù)，而以政府及其部門的法律顧問，當(dāng)事人的傾聽者、解答者與引導(dǎo)者，法律關(guān)系和事實(shí)的審查者這三重身份參與應(yīng)對工作，無疑有利于事件的客觀、理性判斷，有利于提升應(yīng)對工作的效率，有利于增強(qiáng)及彰顯應(yīng)對工作的合法性與正當(dāng)性。●
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
