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征收集體土地、房屋補(bǔ)償存在的問題及對策
日期：2013-11-18 作者：汪 灝 周海英
近年來，隨著本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)、快速發(fā)展，每年都有大量重大項目、實事工程、招商引資項目等進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。由此導(dǎo)致了大量的集體土地、房屋的征收補(bǔ)償，引發(fā)了日益突出的征收補(bǔ)償安置方面的矛盾。征收集體土地、房屋補(bǔ)償（以下簡稱“征地房屋補(bǔ)償”）中存在的問題已在一定程度上影響了本市各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。特別是近一年來，由于新規(guī)定的陸續(xù)頒布，除原有在拆遷工作中存在的一些問題外，又造成了一些新的矛盾。在進(jìn)行廣泛調(diào)查研究后，結(jié)合各區(qū)縣地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況，筆者對征地房屋補(bǔ)償存在的問題進(jìn)行剖析并提出了相應(yīng)的對策和建議。
一、征地房屋補(bǔ)償存在的主要問題
（一）征地房屋補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定不完善
目前我國及本市對國有土地征收方面的法律、法規(guī)的規(guī)定相對較為完善。除了《土地管理法》和《土地管理法實施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定外，國務(wù)院于2011年1月21日公布了《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》。上海市人民政府根據(jù)國務(wù)院的條例規(guī)定，于2011年10月19日公布了《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實施細(xì)則》。而對集體土地、房屋征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定相對不完善，立法滯后。根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬農(nóng)民集體所有的土地?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l規(guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。上述對征地房屋補(bǔ)償?shù)囊?guī)定較為原則，需要一部操作性較強(qiáng)的法規(guī)作出規(guī)定。然而，對于征地房屋補(bǔ)償及安置的具體實施意見，國務(wù)院至今沒有出臺相應(yīng)的規(guī)定。但由于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中需要征收大量的集體土地。上海市人民政府于2011年11月4日印發(fā)了《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》，該規(guī)定也系暫時性規(guī)定。在執(zhí)行該規(guī)定時，也需要區(qū)縣人民政府制定土地使用權(quán)基價、價格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及臨時安置補(bǔ)助費(fèi)等一些具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
另外，即使本市印發(fā)了《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》，由于國務(wù)院沒有在征地房屋補(bǔ)償方面作出規(guī)定，該暫行規(guī)定在許多方面并不完善。首先，在征收集體所有土地的目的方面，《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》沒有作出明確的規(guī)定。根據(jù)我國《物權(quán)法》第四十二的規(guī)定：為公共利益需要，可征收集體所有的土地。而目前本市征收集體所有的土地系為了重大項目、實事工程、招商引資項目的開發(fā)建設(shè)；其次，在被征地房屋補(bǔ)償?shù)膶ο蠓矫?，《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》中征地補(bǔ)償?shù)膶ο鬄檎厥褂脵?quán)人或房屋使用權(quán)人，而對集體土地的所有權(quán)人的補(bǔ)償沒有作出規(guī)定；再次，對于補(bǔ)償安置協(xié)議的簽約主體，《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》要求的簽約主體系區(qū)縣征地事務(wù)機(jī)構(gòu)，而其規(guī)定的補(bǔ)償主體是區(qū)縣人民政府。征地事務(wù)機(jī)構(gòu)作為具體實施征地房屋補(bǔ)償工作的部門，只是代表人民政府具體實施征地房屋的補(bǔ)償工作，征地事務(wù)機(jī)構(gòu)是否有權(quán)與被征收對象簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議也有待探討。
（二）征地房屋補(bǔ)償?shù)某绦虿粐?yán)格
由于集體土地征收房屋補(bǔ)償法律、法規(guī)方面不完善，并且《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》授權(quán)各區(qū)縣人民政府制定的具體征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遲遲不出臺。部分區(qū)縣仍沿用2002年4月10日上海市人民政府印發(fā)的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》。同時，由于征地補(bǔ)償工作與社會發(fā)展不相適應(yīng)，導(dǎo)致征地房屋補(bǔ)償工作出現(xiàn)了很多的問題和矛盾。特別是一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府沒有嚴(yán)格按照法律程序征收集體土地，而是采取“協(xié)議拆遷”的方式進(jìn)行征地房屋的補(bǔ)償。
所謂“協(xié)議拆遷”，一般是指項目沒有依法取得房屋拆遷許可證或征地未經(jīng)依法批準(zhǔn)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或其委托的公司與宅基地使用人或房屋所有人按照相關(guān)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議。即通常所說的先拆遷后征地的情況?！皡f(xié)議拆遷”是一個普遍性的問題，本市各區(qū)縣均存在這種情況。特別是隨著經(jīng)濟(jì)較快的發(fā)展，為了項目的快速推進(jìn)，“協(xié)議拆遷”已成為部分區(qū)縣征地的主要形式。但對于“協(xié)議拆遷”項目，拆遷人與被拆遷人所簽訂的“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書”的效力，在法律理論及司法實踐中均存在較大爭議。根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》，征收集體土地房屋中實施房屋補(bǔ)償，應(yīng)先取得征地批準(zhǔn)手續(xù)。在未取得征地批準(zhǔn)手續(xù)而進(jìn)行“協(xié)議拆遷”，可能出現(xiàn)一系列的后遺癥。包括房屋補(bǔ)償安置協(xié)議的法律效力有待認(rèn)定；宅基地使用人或房屋所有人不肯簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議，不能強(qiáng)制要求其簽訂，也不能啟動司法強(qiáng)遷手續(xù)；對于“協(xié)議拆遷”項目，即使簽訂了房屋補(bǔ)償安置協(xié)議拒不搬遷的，也不能由土地管理部門責(zé)令其限期交出土地并搬遷，也無法進(jìn)行司法訴訟。鑒于上述情況，因項目實施“協(xié)議拆遷”，往往會產(chǎn)生不穩(wěn)定及安全問題，也影響了項目的正常推進(jìn)。因“協(xié)議拆遷”往往產(chǎn)生一個基地上大部分人簽訂了協(xié)議并搬遷，而留有部分宅基地使用人或房屋所有人不肯簽訂協(xié)議或即使簽訂協(xié)議卻不肯搬遷，導(dǎo)致項目停滯。而對于這部分人，無論從行政方面或司法方面，均無能為力。目前也沒有任何辦法解決這種狀況。
（三）征收補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用不到位
《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第九條規(guī)定：“征收補(bǔ)償費(fèi)用包括用于貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋。用于貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金應(yīng)當(dāng)在征地房屋補(bǔ)償方案公告前應(yīng)足額到位，并做到專戶儲存、?？顚Ｓ?。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋在交付時應(yīng)當(dāng)符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和本市住宅交付使用許可標(biāo)準(zhǔn)，并產(chǎn)權(quán)清晰、無權(quán)利負(fù)擔(dān)?！?/span>
首先，對于貨幣補(bǔ)償資金問題。在實際的征收過程中，往往資金不能及時足額到位，補(bǔ)償款不能足額支付。部分區(qū)縣在支付補(bǔ)償款方面的具體做法為在宅基地使用權(quán)或房屋所有權(quán)人交付房屋鑰匙后支付部分補(bǔ)償款，大部分的補(bǔ)償款作為其將來購買安置房的資金進(jìn)行留存。由于征收補(bǔ)償費(fèi)用不能及時足額到位，嚴(yán)重阻礙了征收工作的順利開展。
其次，對于用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，即安置房，其建設(shè)和交付嚴(yán)重滯后。根據(jù)某區(qū)住房保障和房屋管理局的統(tǒng)計，截至2012年5月底，該區(qū)在外過渡的被征收戶數(shù)有4700戶，需求面積94萬平方米。2012年5月至2014年底預(yù)計征收戶數(shù)還有8800戶，需求面積182.57萬平方米。而安置房建設(shè)滯后的主要原因系建設(shè)資金短缺。
綜上，關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)用問題，具體表現(xiàn)在用于貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金不能及時足額到位；用于建設(shè)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的建設(shè)資金短缺。
（四）申請司法強(qiáng)制執(zhí)行的操作性不強(qiáng)
《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第二十六條第二款規(guī)定：“宅基地使用人或者房屋所有權(quán)人在責(zé)令交出土地的決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)拒不搬遷的，由區(qū)（縣）土地管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！钡罡呷嗣穹ㄔ河?/span>2012年3月26日公布了《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定從2012年4月10日起施行，根據(jù)該規(guī)定，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的系國有土地上的房屋。對征收集體土地的房屋補(bǔ)償，盡管《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第二十六條第二款作了規(guī)定，可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但具體如何操作，至今法院系統(tǒng)未作出具體規(guī)定，上海市高級人民法院也未作出相關(guān)規(guī)定。
另外，在征收集體土地、房屋補(bǔ)償工作中，還存在著征收基地戶口遷入問題，安置房緊缺、過渡期長的問題以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異等問題。對于上述存在的問題，針對性提出如下對策及建議。
二、解決征地房屋補(bǔ)償存在問題的對策及建議
（一）盡快制定出臺各區(qū)縣征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》的規(guī)定，包括同區(qū)域新建多層商品房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價及價格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、設(shè)備遷移費(fèi)（搬遷費(fèi)）、過渡期內(nèi)的臨時補(bǔ)助費(fèi)（臨時安置費(fèi)）、獎勵費(fèi)等均授權(quán)區(qū)（縣）人民政府制定公布。由于本市大部分區(qū)縣至今未制定出臺相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前的征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)仍沿用老標(biāo)準(zhǔn)。但老的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》的廢止而隨之失效。
同時，根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》的規(guī)定，由區(qū)（縣）土地管理部門下屬的征地事務(wù)機(jī)構(gòu)具體實施征地房屋的補(bǔ)償工作，并由區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)與宅基地使用權(quán)或房屋所有人簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議。今年，各區(qū)（縣）征地和房屋征收補(bǔ)償事務(wù)中心相繼正式掛牌成立。在區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)成立后，補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)由區(qū)縣征地和房屋征收補(bǔ)償事務(wù)中心與宅基地使用人或房屋所有權(quán)人簽訂，同時應(yīng)按新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簽訂協(xié)議。根據(jù)新規(guī)定，征地房屋補(bǔ)償以合法有效的宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證或者建房批準(zhǔn)文件計戶，按戶進(jìn)行補(bǔ)償。所以，根據(jù)上述規(guī)定，各區(qū)縣征收補(bǔ)償安置新標(biāo)準(zhǔn)制定出臺后，包括拆遷基地戶口大量回流、重復(fù)安置、假離婚分戶等問題均將迎刃而解。
（二）適當(dāng)運(yùn)用司法訴訟，加快推進(jìn)司法強(qiáng)遷
根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》的規(guī)定，宅基地使用人或者房屋所有權(quán)人在責(zé)令交出土地的決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)拒不搬遷的，由區(qū)（縣）土地管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于各區(qū)縣征收基地均有一些所謂的“釘子戶”，在規(guī)定的期限內(nèi)不肯搬遷，有的宅基地使用人或者房屋所有權(quán)人已逾期搬遷兩年以上，甚至更長的時間。同時，部分人漫天要價，使得征收實施單位無能為力。這部分人的行為嚴(yán)重影響了各區(qū)縣重大項目、實事工程及招商引資項目的順利推進(jìn)。所以，本市房屋管理部門及土地管理部門應(yīng)及時與法院進(jìn)行溝通，協(xié)調(diào)司法強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)制，爭取通過司法強(qiáng)制執(zhí)行，以案說法，提高公民的法律意識，帶動同基地的其他人順利搬遷。
對于“協(xié)議拆遷”方式，建議向法院訴調(diào)中心申請調(diào)解，爭取得到法院的支持。如某區(qū)宅基地使用人李某，于2011年11月30日簽訂了“補(bǔ)償安置協(xié)議”，根據(jù)協(xié)議約定，李某應(yīng)于協(xié)議簽訂后的七天交付鑰匙并搬離房屋。但協(xié)議約定的搬遷期限到期后，李某不肯搬離。征收實施單位多次做他工作，仍不肯搬離。為此，征收實施單位向法院訴調(diào)中心申請調(diào)解。在調(diào)解中，法院委托的調(diào)解人員向李某耐心勸說，講法說理。終于，在調(diào)解人員的主持下，此案圓滿解決，李某也按調(diào)解協(xié)議確定的時間按期搬遷。需要說明的是，對于上述案例，是在法院訴調(diào)中心調(diào)解下解決的，因目前該類案件是否屬于法院的受案范圍尚不明確。據(jù)了解，需待我國的《土地管理法》修訂后才能明確。
（三）保證征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位
征收補(bǔ)償資金到位包括兩個方面，即對于用于貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金在房屋征收決定作出前（或在征地房屋補(bǔ)償方案公告前）足額到位，專戶存儲、專款專用；對于用于建設(shè)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的資金應(yīng)及時到位。保證征收補(bǔ)償費(fèi)用的足額按時到位，才能確保征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行和項目的按時推進(jìn)。所以，對于征收補(bǔ)償費(fèi)用不能足額到位的項目，各區(qū)縣政府不能作出批準(zhǔn)征收集體土地的決定。對于資金能夠落實、征收補(bǔ)償費(fèi)用及時足額到位的項目，政府應(yīng)給與支持。
?。ㄋ模┰O(shè)置征收補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)從事征收補(bǔ)償工作人員的隊伍建設(shè)
根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》的規(guī)定，區(qū)（縣）房屋行政管理部門組織實施本行政區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償工作。街道辦事處、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府，應(yīng)當(dāng)配合做好征收與補(bǔ)償相關(guān)工作。根據(jù)上述規(guī)定，征收補(bǔ)償具體實施單位由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道具體實施拆遷安置補(bǔ)償工作變?yōu)橛蓞^(qū)縣房屋、土地管理部門具體實施。征收補(bǔ)償實施單位的變化，直接導(dǎo)致了實施人員的變化。這種變化將直接影響到征收實施機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備和銜接等。關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等應(yīng)由各區(qū)縣政府與房屋管理部門、土地管理部門、組織人事部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行協(xié)調(diào)，依法形成征收補(bǔ)償?shù)臈l線機(jī)構(gòu)設(shè)置和相對應(yīng)的工作人員。
同時，對于從事征收補(bǔ)償?shù)墓ぷ魅藛T，應(yīng)通過有關(guān)法律知識、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)考核，持證上崗。政府應(yīng)考慮年富力強(qiáng)、具有一定法律知識和業(yè)務(wù)知識的人員從事征收補(bǔ)償工作，在編制、待遇等方面優(yōu)先考慮。
?。ㄎ澹┙⒄魇昭a(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制
根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》的規(guī)定，市、區(qū)（縣）監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與房屋征收與補(bǔ)償工作及參與征地房屋補(bǔ)償工作的政府、有關(guān)部門或有關(guān)單位及其工作人員的監(jiān)察。而上述內(nèi)容，并沒有對征收補(bǔ)償安置工作的其他監(jiān)督機(jī)制作出規(guī)定。鑒于征收補(bǔ)償安置工作需要公平、公正、公開。建議各區(qū)縣對征收補(bǔ)償工作引人外部評價（第三方監(jiān)督）機(jī)制。由群眾代表、人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)人員等組成，并由各區(qū)縣政府抽調(diào)上述人員組成評價小組，對項目征收中的資料依據(jù)、安置人口認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)、安置房的建設(shè)等進(jìn)行評估和監(jiān)督，接受群眾和輿論的監(jiān)督。
除上述對策和建議外，本市各區(qū)縣還應(yīng)避免“協(xié)議拆遷”，增加征地房屋補(bǔ)償工作的透明度，同時對征地項目建立風(fēng)險評估機(jī)制。
綜上，由于征地房屋補(bǔ)償方面的法律法規(guī)的制定跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的需求，在征收房屋補(bǔ)償安置中存在一些問題和矛盾。只要政府機(jī)關(guān)積極研究加快制定完善征收房屋補(bǔ)償方面的規(guī)定；各區(qū)縣人民政府及相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)重視存在的問題，著力解決征收集體土地房屋補(bǔ)償工作的矛盾；征收實施單位及工作人員不斷探索，積極推動征收補(bǔ)償安置工作的發(fā)展，本市各區(qū)縣的征地補(bǔ)償工作必將不斷規(guī)范，為上海市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)?！?/span>
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