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《上海律師》
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訴前調(diào)解制度的現(xiàn)狀與前景
日期：2012-05-18 作者：童玨雯 王 玨
司法，作為最重要的一種糾紛解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而相應(yīng)變化。目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了相應(yīng)的變化，貧富差距不斷擴(kuò)大，新的社會(huì)階層開始出現(xiàn)，不同利益主體間的矛盾也急速加劇，各種政治及經(jīng)濟(jì)問題不可避免地出現(xiàn)，我國已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)矛盾的多發(fā)期。另一方面，隨著社會(huì)主義法治觀念的普及，隨著運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念不斷深入人心，人們不再害怕訴訟，而是將訴訟當(dāng)成解決問題、厘清是非的正常手段。上述兩方面共同作用的結(jié)果，就是使得大量案件涌入法院，司法資源不堪重負(fù)。事實(shí)上，提高司法體系的效率，解決訟累弊病，建立完善的訴訟外糾紛解決機(jī)制（Alter-native Dispute Resolution），正是當(dāng)前世界司法改革的潮流。而調(diào)解，這種曾經(jīng)風(fēng)行又因種種原因而備受冷落的糾紛解決方式，再次復(fù)興并有所發(fā)展。
一、訴前調(diào)解制度獨(dú)具優(yōu)勢的特點(diǎn)
本文所稱訴前調(diào)解，是指當(dāng)事人在起訴至法院后，法院先不予立案，而告知當(dāng)事人須先經(jīng)法院主持雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，若調(diào)解不成，法院再行立案的制度。雖然暫時(shí)還沒有明確的法律依據(jù)，但是該制度目前在上海各級法院中被廣泛運(yùn)用。與其他糾紛解決機(jī)制相比，訴前調(diào)解制度既繼承了傳統(tǒng)調(diào)解制度的特點(diǎn)，也有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢。
（一）替代審判，節(jié)約司法資源
審判的目的，在于實(shí)現(xiàn)最大程度的正義。這種正義，不僅是個(gè)案上的正義，更重要的是通過對個(gè)案的判決，使得人們的行為獲得一種法律上的預(yù)期性與確定性。為了實(shí)現(xiàn)這一最終目的，法官通過當(dāng)事雙方在法庭上的對抗還原出現(xiàn)實(shí)社會(huì)中已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)與法律關(guān)系，當(dāng)事各方在案件中所享有的權(quán)利義務(wù)，其后再根據(jù)所查明的事實(shí)，依據(jù)現(xiàn)行法律與其自由心證而作出符合法律規(guī)定，符合公理正義，符合社會(huì)公序良俗的判決。審判機(jī)制在其設(shè)計(jì)之初，就是一種程序嚴(yán)格繁復(fù)，具有高度專業(yè)性的制度，以此來應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，厘清混亂的法律關(guān)系。鑒于此，審判從來不為追求效率，一旦進(jìn)入審判程序，就無法避免冗長訟累。而在當(dāng)前社會(huì)背景下，司法系統(tǒng)應(yīng)接不暇，疲態(tài)畢現(xiàn)的狀況也就不足為奇了。
與審判制度不同，調(diào)解的目的在于追求當(dāng)事各方最大程度的利益。調(diào)解制度所關(guān)注的焦點(diǎn)不是糾紛發(fā)生的原因以及形成的法律事實(shí)，而在于在糾紛發(fā)生之后，如何尋求出一種當(dāng)事各方都能接受的解決方法。無論是非曲直，只要當(dāng)事各方達(dá)成合議，調(diào)解的目的也就圓滿達(dá)成。事實(shí)上，只有當(dāng)事各方自己才真正清楚其在個(gè)案中的利益所在。經(jīng)由審判形成的也許是案件的“應(yīng)然”狀態(tài)，而經(jīng)由調(diào)解所達(dá)成的，可能才是當(dāng)事各方“欣然”之結(jié)果。理論和實(shí)踐都已經(jīng)證明，調(diào)解制度是糾紛解決機(jī)制的重要組成，是審判制度的有力補(bǔ)充。而訴前調(diào)解制度，正是傳統(tǒng)調(diào)解制度的發(fā)展與創(chuàng)新。將調(diào)解的時(shí)間范圍擴(kuò)大至庭審之前，在立案階段就將一部分案件分流，避免當(dāng)事各方的矛盾在庭審過程中進(jìn)一步的加劇。同時(shí)，由立案法官作為調(diào)解主持人，其身份的特殊性和法律上的專業(yè)性，使得當(dāng)事各方更容易對其產(chǎn)生信賴，最終實(shí)現(xiàn)理想的調(diào)解效果。這一制度的發(fā)展，使調(diào)解真正起到了替代審判的制度，節(jié)約司法資源的作用。
（二）最大程度實(shí)現(xiàn)調(diào)審分離
在我國的司法實(shí)踐中，法院審判常常呈現(xiàn)出一種重調(diào)解、輕審判的現(xiàn)象。由于一些眾所周知的原因，審理法官往往傾向于調(diào)解結(jié)案，因此，法官常常身兼審判者和調(diào)解主持人的雙重身份。由于法官手握判決的權(quán)利，當(dāng)事各方對于拒絕法官提出的調(diào)解意見與調(diào)解方案往往心存忌憚，有時(shí)迫于法官的壓力只能接受；而法官對于實(shí)際上無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，利用手中的權(quán)利拖延判決，造成久調(diào)不判的狀況也不在少數(shù)；更有甚者，個(gè)別法官在審判中因人情、利益等原因，強(qiáng)制當(dāng)事一方接受調(diào)解，使得調(diào)解制度成了司法腐敗的溫床。這一系列情況的存在，無一不對司法系統(tǒng)的公正、威嚴(yán)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。
而訴前調(diào)解制度的確立，最大程度地實(shí)現(xiàn)了調(diào)審分離。由于在訴前調(diào)解制度中，調(diào)解主持人一般為與審判無關(guān)的立案法官，當(dāng)事各方無須擔(dān)心如果調(diào)解不成會(huì)在審判過程中承擔(dān)不利的法律后果，也不用擔(dān)心因?yàn)樵谡{(diào)解過程中的某些陳述或表態(tài)給法官帶來先入為主的印象，影響之后的審理。因此當(dāng)事各方才能毫無顧慮地暢所欲言，表達(dá)自己真實(shí)的意見想法。由此達(dá)成的調(diào)解協(xié)議才是最大程度上當(dāng)事各方的真實(shí)意思表示，也惟有此才能獲得執(zhí)行上的便利性，真正實(shí)現(xiàn)調(diào)解制度利于執(zhí)行的優(yōu)越性。
二、訴前調(diào)解制度存在的問題
每一種制度的建立都不可能一蹴而就，都需要一個(gè)逐步完善的過程。不可諱言，訴前調(diào)解制度目前尚不成熟，存在著諸多的問題與爭議。相較其優(yōu)勢而言，這些問題與爭議更值得我們關(guān)注與解決，我們在實(shí)行訴前調(diào)解制度的過程中也必須慎之又慎。
（一）法院于立案前介入的正當(dāng)性
如前所述，訴前調(diào)解發(fā)生的時(shí)間是在法院正式立案之前。目前的實(shí)際操作多為當(dāng)事人向法院申請立案時(shí)，法院收下當(dāng)事人立案材料，但并不給予正式立案，而是給當(dāng)事人一個(gè)訴前調(diào)解號(hào)，等待法院通知當(dāng)事人前往法院進(jìn)行訴前調(diào)解，如調(diào)解不成再予立案。此種操作方式，造成了一個(gè)令人不安的事實(shí)：法院在其立案受理前，即案件進(jìn)入訴訟程序前便介入了民事案件的調(diào)解。
在以往的法院調(diào)解中，法院在案件進(jìn)入訴訟程序后，在訴訟的各個(gè)階段可以由法院主持各方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，此類調(diào)解歸根到底仍是一種訴訟活動(dòng)，是法院行使審判權(quán)與當(dāng)事人行使處分權(quán)的集合，而調(diào)解無非是法院結(jié)案的一種方式；除此以外，法院對于在訴訟外的調(diào)解中所行使的權(quán)利，都局限于被動(dòng)消極地事后保障與審查?！吨腥A人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）第十八條規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請調(diào)解?！彪m然《人民調(diào)解法》并未明確排除法院在正式受理案件前介入調(diào)解的正當(dāng)性與合法性，但是綜觀該法條的規(guī)定，法院對于適合調(diào)解案件的應(yīng)有處理方式已經(jīng)呼之欲出。同時(shí)，從邏輯上而言，法院一旦在訴訟外介入案件的調(diào)解，便陷入了同一主體既參與調(diào)解過程，又審查調(diào)解結(jié)果的悖論。在目前尚未有立法支持法院實(shí)行訴前調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，訴前調(diào)解的正當(dāng)性及如何保障司法審查權(quán)的正常行使都是不容回避的問題。
（二）強(qiáng)制啟動(dòng)訴前調(diào)解違背調(diào)解的自愿性原則
調(diào)解最重要的特征在于自愿性，調(diào)解的本質(zhì)即是當(dāng)事人對自身權(quán)利的處分。正是由于調(diào)解自愿性的特征，使得調(diào)解相對于訴訟來說擁有更為便利、更為經(jīng)濟(jì)、并且更具有可執(zhí)行性的優(yōu)勢。我國民事訴訟法明確規(guī)定，法院主持調(diào)解，要遵循當(dāng)事人自愿的原則。與此相反，在現(xiàn)今上海的司法實(shí)踐中，多數(shù)法院都將訴前調(diào)解作為一種立案的前置條件，訴前調(diào)解的啟動(dòng)是強(qiáng)制的。即使當(dāng)事人明確表示不愿意進(jìn)行調(diào)解，法院仍然不會(huì)立即予以立案，而是強(qiáng)制安排各方當(dāng)事人調(diào)解，遵循當(dāng)事人意愿而啟動(dòng)訴前調(diào)解程序的法院可謂鳳毛麟角。
有學(xué)者認(rèn)為，訴前調(diào)解制度的強(qiáng)制性僅僅是啟動(dòng)時(shí)的強(qiáng)制，實(shí)際上是為當(dāng)事人提供了一條更能反映其自身意志和真實(shí)意愿，同時(shí)又是成本低廉的糾紛解決途徑。雖然其啟動(dòng)是強(qiáng)制的，但是對于調(diào)解的結(jié)果并不存在強(qiáng)制，即使當(dāng)事人拒絕訴前調(diào)解也不會(huì)承擔(dān)額外的訴訟成本或訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此其并未破壞調(diào)解的自愿性原則。然而事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)調(diào)解結(jié)果的自愿性實(shí)際是模糊了調(diào)解與審判的界限，如果調(diào)解的結(jié)果都須予以強(qiáng)制，那么其與審判的區(qū)別又如何體現(xiàn)？既然聲稱訴前調(diào)解是為糾紛當(dāng)事人增設(shè)的一項(xiàng)權(quán)利，那么當(dāng)當(dāng)事人明確拒絕仍無法放棄此項(xiàng)權(quán)利時(shí)，這又如何能稱之為一項(xiàng)權(quán)利？抑或?qū)嶋H上增加了當(dāng)事人的訴訟義務(wù)？毫無疑問，上述理論是無法站住腳的，如今普遍不問當(dāng)事人意愿強(qiáng)制訴前調(diào)解的情況也是不恰當(dāng)?shù)摹?/span>
（三）訴前調(diào)解期限隨意性及其對訴權(quán)的侵害
筆者曾經(jīng)親歷的一個(gè)案件中，律師及當(dāng)事人向法院提交了立案材料后，法院強(qiáng)制啟動(dòng)了訴前調(diào)解的程序，并通知雙方當(dāng)事人前往法院調(diào)解，經(jīng)多次訴前調(diào)解不成功后，法院就此將案件擱置，既不立案也不明確答復(fù)當(dāng)事人不予立案，時(shí)間長達(dá)半年之久，最后是當(dāng)事人寫信至法院院長反映了這一情況，該案才得以正式立案。而在此半年時(shí)間中，原告當(dāng)事人不僅耗費(fèi)了大量的時(shí)間精力，并且其經(jīng)濟(jì)上的損失也進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)筆者了解類似的情況不在少數(shù)。
訴前調(diào)解制度設(shè)計(jì)的本意固然在于通過訴訟外糾紛解決機(jī)制分流一部分案件，緩解司法系統(tǒng)的沉重負(fù)擔(dān)，但其重要意義也在于為發(fā)生糾紛當(dāng)事人增設(shè)一種新的糾紛解決的途徑，故而其應(yīng)當(dāng)是一種雙贏的制度設(shè)計(jì)。然而在前述案例中，由于缺乏對訴前調(diào)解制度范圍及期限的規(guī)制，訴前調(diào)解制度竟然成為個(gè)別法官拖延立案，逃避疑難案件審理，突破法定審限的工具。這不僅與訴前調(diào)解制度設(shè)計(jì)的初衷相背離，更嚴(yán)重的后果在于侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。如果連作為公民的程序基本權(quán)的裁判請求權(quán)都無法維護(hù)和保障，那么即使該項(xiàng)制度有再多的優(yōu)勢，其存在都將是弊大于利的。為了使訴前調(diào)解制度發(fā)揮其應(yīng)有的糾紛解決作用，對于訴前調(diào)解的范圍與期限必須明確規(guī)范。
三、思考與建議
（一）健全訴前調(diào)解制度
如前所述，現(xiàn)階段的訴前調(diào)解制度還存在著諸多的問題與缺陷，但是發(fā)展訴前調(diào)解制度作為審判的有力補(bǔ)充仍是毋庸置疑應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的，因此如何在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，不斷完善和健全訴前調(diào)解制度就成了當(dāng)務(wù)之急?？v觀世界各國，對于訴前調(diào)解制度也做了諸多嘗試，其經(jīng)驗(yàn)值得我們思考借鑒。
首先，訴前調(diào)解制度適用的范圍應(yīng)當(dāng)有針對性。對于一些訴訟標(biāo)的較小，糾紛當(dāng)事人互為家庭成員或鄰里關(guān)系以及訴訟當(dāng)事人一方為特殊群體（主要是弱勢群體，如殘疾人）的案件可以加大對當(dāng)事人的引導(dǎo)，盡量爭取當(dāng)事人能夠啟動(dòng)和適用訴前調(diào)解程序。如果強(qiáng)調(diào)所有的案件都必須適用訴前調(diào)解制度，可能反而會(huì)增加司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也無法取得良好的調(diào)解效果。其次，對于當(dāng)事人一方明確拒絕不愿意進(jìn)行訴前調(diào)解的案件，法院不應(yīng)當(dāng)再安排訴前調(diào)解；而對于經(jīng)過訴前調(diào)解，糾紛當(dāng)事人最終無法達(dá)成協(xié)議的案件法院應(yīng)當(dāng)立即立案，不得無故拖延。
（二）發(fā)展其他糾紛解決機(jī)制
訴前調(diào)解制度并非唯一的替代性糾紛解決機(jī)制，發(fā)展其他糾紛解決機(jī)制對于解決司法體系中現(xiàn)存的問題同樣具有深遠(yuǎn)的意義，其中富有代表性的是人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度在我國有著良好的基礎(chǔ)，其組織健全，分布廣泛，在調(diào)和法律與社會(huì)公序良俗的沖突上有著審判所無法替代的優(yōu)勢。然而，長期以來，人民調(diào)解卻沒有受到充分的重視，在立案困難，訴訟成本高昂的今天，人們也寧愿擠法院訴訟這一座獨(dú)木橋，而不求助于人民調(diào)解制度。究其原因，調(diào)解協(xié)議缺乏法律強(qiáng)制執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)是根本問題。雖然調(diào)解制度是相對便利及經(jīng)濟(jì)的糾紛解決機(jī)制，但是這只是相較于訴訟而言的，當(dāng)事人畢竟也需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)臅r(shí)間與精力，而這樣辛苦得到的結(jié)果卻沒有司法強(qiáng)制力，當(dāng)出現(xiàn)一方不按調(diào)解協(xié)議履行的情況，當(dāng)事人仍需重新啟動(dòng)訴訟程序，面臨漫長且復(fù)雜的審判過程，同時(shí)發(fā)生進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)損失。這樣的現(xiàn)狀，無疑將打擊當(dāng)事人采用人民調(diào)解來解決糾紛的積極性，制約了該制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
正是由于認(rèn)識(shí)了這一點(diǎn)，在2011年1月1日生效的《中華人民共和國人民調(diào)解法》中明確規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力?！痹摲l的頒布在一定程度上加強(qiáng)了司法體系對人民調(diào)解制度的保障，但由于缺乏進(jìn)一步的具體細(xì)致的規(guī)范，探求一種通過司法系統(tǒng)賦予人民調(diào)解下的調(diào)解結(jié)果以法律上的執(zhí)行力的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)訴訟外調(diào)解制度與司法系統(tǒng)的無縫對接，仍是我們所面臨的巨大挑戰(zhàn)。
四、結(jié)尾
訴前調(diào)解制度是一種具有廣闊前景的訴訟外糾紛解決機(jī)制，對于減輕司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，增加人們解決糾紛的途徑都具有極為重要的意義；訴前調(diào)解制度又是一種仍處于初創(chuàng)及完善階段的司法創(chuàng)新制度，其理論體系尚待確立，相關(guān)法律規(guī)范亟待健全。筆者行文之時(shí)，恰逢我國民事訴訟法修改草案將訴前調(diào)解制度列入其中，訴前調(diào)解制度正式納入我國司法程序指日可待。在此背景下，探討訴前調(diào)解制度的發(fā)展方向顯得尤為有意義，只有盡快地建立訴前調(diào)解的理論體系，制定訴前調(diào)解制度在法律上的具體規(guī)制，才能夠?yàn)榻∪鐣?huì)主義法制，創(chuàng)造和諧社會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！?/span>
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